地方政府專項債與PPP模式融合機制研究

應益華（教授/博士）何堃

（韶關學院廣東韶關512005）

一、引言

2014年，自國發［2014］43號、財金［2014］76號等文件開始明確了我國公共服務領域將廣泛采用PPP模式，PPP模式提升到了一個全新的戰略高度，成為政府主要的融資方式。但在隨后幾年，PPP模式的發展逐漸趨于理性平穩，到如今進入一個下滑趨勢。隨著地方政府專項債的“大門”正式打開，到新《預算法》的頒布實施，地方政府債券正高速發展。地方政府專項債和PPP模式融合機制的研究是政府項目融資的一大重要方向，二者的結合在規范流程和落實制度保障后，必定能發揮更大的作用，可以加大項目投資的力度，提升區域的價值，增加項目收益；擴大市場化，引入社會資本，進一步深入探索政府與市場的合作領域；二者共同發揮其最大作用，探索出一條可持續發展的路徑。

二、地方政府專項債相關理論

（一）地方政府專項債的含義。地方政府債券按照資金償還來源一般分為地方政府專項債券和地方政府一般債券。地方政府一般債券是為了進行公益性事業而發起的舉債，由于這類型的項目是沒有收益的，因此通常以一般公共預算收入進行償還［1］。而政府地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券［2］。

（二）地方政府專項債的現狀分析。《預算法》的實施，給予了地方政府舉債的權利，使得市場邁入了地方政府專項債的“大門”，同時，財政部先后印發了《地方政府專項債券預算管理辦法》（財預［2016］155號）、《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》（財庫［2015］83號）等專項債券管理辦法，從管理上對預算等環節的運作處理提出了詳細的要求，同時細分券種深化了地方政府專項債的運行體系，為地方政府專項債的發展鋪墊良好的制度基礎［3］。

根據財政部統計，如今的專項債發行量保持高增，投向基建比例保持高位增長，同時地方政府專項債投資領域主要集中于棚戶區改造、土地儲備，投資領域逐漸擴大豐富。但由于地方政府專項債發行時間較短，也面臨著專項債券限額設定、預算編制與政府性基金預算收入聯動機制有待強化；專項債券招投標利率市場化有待提升；專項債信息紕漏的完整性、有效性及其渠道建設有待進一步完善；缺乏專項債資金投資管理及績效管理等問題［4］。

盡管如此，地方政府專項債仍發揮了積極意義：一是地方政府通過發行專項債進行舉債融資，為項目儲備了充足的資本金，確保項目的有序運行，加快項目建設的步伐；二是在政府的監管和參與下，有利于實現保增長與防風險的雙重目標；三是地方政府專項債從運用范圍來看，集中于人們生活基礎設施建設中的鐵路、公路、供電、供氣項目，能夠更為精準地對項目進行發力和實施。

三、PPP模式的相關理論

（一）PPP模式的含義。PPP是指由政府和社會資本以特許經營、項目融資等方式建立的一種新型合作關系，是新時代背景下由社會各方參與公共設施項目運作的新型融資模式［5］。PPP模式既是通過政府主導，引入民間資本共同參與項目投資，為項目解決融資難的問題，同時也帶來私營企業的技術、激發市場的活力，還是管理模式和社會治理機制的創新。

（二）PPP模式的現狀分析。2014年，我國出臺了一系列政策，大力推進PPP模式的發展，將PPP模式推向了一個新的高度，但存在著制度不完善、價格機制不合理、公共利益受損等問題，2019年財政部出臺了《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金［2019］10號），重點強調PPP模式發展的規范性，自此PPP模式進入一個緩慢發展、投資項目減少的階段。

在PPP發展的過程中，項目投資期限長，融資難度大、融資成本高，PPP項目實施需要政府和社會資本提供大量自有資金作為資本，并且由于融資主體是社會資本，因此項目融資成本增加［6，10］；PPP的操作程序嚴格，項目運營周期較長，同時缺乏相應的法律體系保障；政府監管不到位，社會資本的質量可能參差不齊、甚至存在惡行競爭［7］。

但與此同時，PPP模式發揮著重要作用：第一，其有助于緩解財政壓力，PPP項目通常是為了滿足社會公共產品和服務需求所投入的基礎設施建設，項目的發展需要大量的資金支持，這給政府融資帶來了很大的壓力。引入社會資本進入PPP模式，一方面緩解了資金壓力，另一方面實現了雙方的雙贏。第二，其有利于提高公共服務的質量。政府和民間資本的合作，引入民間企業的資金和技術。第三，有利于推進市場化改革，促進我國經濟發展。PPP模式的政府與民營企業合作，進一步推動市場化進程，打出“政府+市場化“的組合拳，厘清政府與市場的邊界。

四、地方政府專項債和PPP模式融合的基礎及約束

（一）PPP與地方政府專項債的共同優勢。（1）二者都具備“穩定增長”的職責。自PPP模式得到推廣和應用以來，其在促進經濟長期內生動力可持續增長，實現經濟發展目標方面發揮了重要作用。2018年后，由于中美貿易摩擦導致出口萎縮，國內居民需求下降，下行經濟壓力較大，國家大力推動地方政府專項債券發行，通過加強地方項目投資，促進經濟發展。（2）二者都具有嚴格的管理體系。PPP和地方政府專項債在預算管理方面都實行嚴格的控制，從發行到使用的流程規范、審核和監督制度嚴格，全程信息公開透明，預計風險可防可控。（3）實現權力和責任相對代際公平。當前的基礎設施建設工程量大，所需的資金投入量大，時間漫長，政府和群眾當下無法及時享受基礎設施建設所帶來的利益，因此可通過立法和制定相關制度分攤項目的費用支出，來實現代際之間的公平。（4）兩者的融資成本較低。由于基礎設施項目投入資金較多，地方政府專項債務和PPP模式的融資成本較低，因此在給項目帶來資金支持的同時也為地方財政緩解了不少壓力，有利于政府融資結構的完善和發展。

（二）兩者可以取長補短，以互補優勢作為基礎。（1）兩者的結合運用有助于解決項目融資和運營的問題。地方政府專項債務由政府主導，項目融資成本低，國家的政策優惠補貼可以進一步緩解項目資金壓力，解決項目實施和營運資金要求。PPP可以引入民營企業，加深市場化建設，并提高項目的建設、技術水平，提供更優質的公共服務，并分擔項目風險。（2）兩者結合有助于將PPP回歸本質。地方政府專項債提供充足的資本金儲備，PPP模式利用其規模的運營理念推進PPP項目的回歸。（3）兩者的結合有助于經濟發展。基于地方政府專項債解決融資問題，PPP模式著重于提高質量和效率，實現利益共享和風險共擔，可以更好地優化資源分配并激發市場活力。

（三）地方政府專項債和PPP模式的融合約束。（1）權責難以明確。從資本金來源看，地方政府專項債是政府的負債，具備還本付息的約束性，而PPP模式是自負盈虧、共同收益的形式，沒有還本付息的硬性要求。因此，由于資金來源的不同而導致的項目責任不同，如何在項目中實現融合、權責分明是一個需要考慮的問題。（2）收益預算難以區分。地方政府專項債是納入政府性基金預算的，而PPP模式的項目對應的是一般公共預算支出，當前以可行性缺口補助的項目為主［8］。對于存在可行性缺口補貼的PPP項目，如果與地方政府專項債務相結合，一般公共預算收入與地方政府專項債務政府基金預算管理存在矛盾。（3）杠桿風險加大。從杠桿率的分析來看，影響杠桿率的主要因素是項目資金制度。項目資金的來源是項目自有資金和融資資金。專項債以資金本的方式與PPP模式融合會帶來以下問題：提高項目的杠桿率，對項目未來的收益能力和風險控制有了更高的要求；對民營資本方有失公平，民營資本方無法通過向社會發行債券獲得資金投入；地方政府專項債作為項目資本金的風險由政府承擔，而與PPP模式融合后所得到的利益共享、風險共擔，因此風險與利益責任不匹配。（4）政府與市場的關系。由于公共服務項目的周期長、成本高，任何一個PPP項目都需要政府和市場的配合，地方政府專項債是地方發行債券融資的方式，有還本付息的剛性要求，因此地方政府專項債和PPP模式的融合機制需要厘清政府和市場的關系。

五、地方政府專項債和PPP模式融合機制運行

（一）規范地方政府專項債和PPP模式。（1）加強地方隱形債務的管理。PPP模式推出以來，地方隱形債務便一直伴隨其發展：以PPP模式進行名股實債的發行能帶來固定的回報、設定回購安排，或進行非法擔保，確保最低回報，因此造成政府的付款率上升，一系列的非法PPP項目使地方政府負擔不降反升，地方政府產生了更多的隱形債務。在全國第五次金融工作會議上，對地方隱形債務明確表示要加強監管和檢查。（2）對項目資本金進行規范。我國資本金制度在1996年開始執行，經過多年的修改和規劃，形成較為完善的制度體系。同時資本金的比例也在不斷下調，資本金制度規定資本金的資金來源必須是權益性資金，不允許債務性資金，但有些地方政府部門通過名股實債、大股小債等方式進行債務性資金融資。因此，資本金的監管也是經濟可持續循環發展的一大重要措施。財金［2018］23號文件提出：對地方政府債務的監管，不僅要從金融企業入手，還應該對融資企業進行資本金的管理和審查。（3）根據重點領域發行地方政府專項債。發行地方政府專項債券和PPP模式是為了更好地提供公共服務。近年來，地方政府專項債券的發行，如發行自平衡專項債券等，在一定程度上對PPP模式產生了擠出效應。根據財政部數據：2020年1—11月，全國發行地方政府債券62 602億元，占各類債券的23%，成為債券市場的第二大品種。因此，目前的負債率過高，政府的財務壓力過大。加強地方政府債券管理，必須區分重點，因地制宜，完善地方政府債券制度。

（二）二者結合進一步實現“穩增長”。（1）協調設置二者的發行交易條件。為了進一步協調發揮地方政府專項債和PPP模式融合的協同效應，應提前考慮將二者的協調關口前移，在發行交易條件上充分考慮具體方案的制定和審查環節，根據實際情況合理設置交易條件。主要從兩部分入手：一是根據PPP模式要求民營企業的付費比例不得低于10%的要求，規范設置地方政府專項債的發行規模；二是在PPP項目落實的全過程中，結合考慮地方政府專項債發行后的資金使用問題。（2）可將地方政府專項債作為項目資本金投入。面向公共服務的項目如基礎設施建設，通常花費時間長、成本高，所需資金量大，因此缺乏資金成為項目開展的難題。政府也出臺了多部文件規定在部分領域部分項目地方政府債券可作為項目的資本金使用，拉動市場資本融入項目投資，降低PPP模式的融資成本，同時讓更多債務融資資金涌入項目，拓寬渠道。地方政府專項債給予資金支持，PPP模式提供豐富的管理經驗，地方政府專項債其長期的特點也能更好地配合PPP模式的生命周期，推動項目運行。（3）探索還款機制的合理轉換。地方政府專項債務的重點是收入和融資之間的平衡，主要考慮因素是未來項目的營業收入是否可以支付還本付息額，而PPP模式將重心放在了項目效率能否提高上。因此，可以探索一種轉換機制：在項目已應用PPP模式的情況下，同時項目本身的營業收入已用作PPP項目支付，也仍舊可以發行地方政府專項債券，在不削弱社會資本方或項目公司的運營責任的情況下，將PPP項目收入用作地方政府專項債的償還來源，并調整相關的付費還款金額，并在建設期使用地方政府專項債資金作為補貼。這種情況下，有必要與項目公司或民營資本方再次協商。

（三）政府完善相關措施制度。（1）加強制度保障。政府應加強制度保障，明確規定地方政府專項債和PPP模式融合機制的功能分工、利益分配等。首先，應以法律條文明確規定地方政府專項債和PPP模式融合機制的使用規則、操作流程，如何更好地以地方政府專項債配合PPP模式，或者以PPP模式配合地方政府專項債。其次，應出臺融合機制的基礎制度，明確融合機制的運營管理方式，解決地方政府專項債作為PPP模式資本金的具體方案，加強資本金的審核。最后，加強監管，整合資源拓寬發展路徑，確保二者的融合機制合理合法合規、可持續發展。（2）區分收益邊界。由于地方政府專項債和PPP模式所涉及的產權問題、預算問題，會導致二者的融合機制存在責任和收益不明確問題，為避免其收益來源重復，建議合理管理項目全程所發生的現金流，明確現金收益是來源于PPP模式還是地方政府專項債。（3）運用“大數據”加強項目監管。運用“大數據”平臺實現數據的共享，保證信息最大程度的對稱，進一步公開項目的相關信息，確保項目的透明性，同時可通過加強監管，明確地方政府專項債的資金使用情況，防止政府隱形債務的增加，平衡好政府與社會資本的利益，更好地引入社會資本，增強市場信心。

六、結束語

隨著近年來專項債和PPP模式的發展，二者呈現此消彼長的狀態，而公共服務或產品的投入大、周期長，地方政府專項債和PPP模式在其發展過程中也暴露出不少問題，探索二者的融合機制是力求發揮其二者的最大價值，推動項目的實施，同時也是對當前融資模式現狀的反思和創新。地方政府專項債和PPP模式二者相互融合，必能發揮出各自的最大優勢，推動我國公共服務的發展和基礎設施的建設。