完善調價機制，在污水處理行業推行政府購買服務

凌 衛 柳州市污水治理有限責任公司

一、污水處理企業現狀

國家對污水處理設施的大規模投資始于2008年，經過2008—2014年各地政府委托政府平臺公司利用政府拔款、銀行貸款(包括政策性銀行)、國際金融組織和外國政府貸款建成污水處理設施，使各地、市污水處理能力顯著提高。

隨著國家對環保要求提高，建成的污水處理廠紛紛進入設備維修期，因為運行經費不足，在一些城市特別是不發達、欠發達的市、縣、鄉污水處理設施不能正常運行，有的甚至成為“曬太陽”工程。城區、縣區的內河成為污水蓄水池，直接威脅人民生活和身體健康；一些中西部城市十分緊張的水資源短缺現象日益嚴重，可以利用的水資源不能進入再利用的良性循環。完善污水處理收費來源，實施政府購買污水處理服務，是保證污水處理企業運行費用的最佳方式。

二、污水處理設施運行經費來源

根據2014年12月31日，財政部、國家發改委、住建部三部委下發《污水處理費征收使用管理辦法》(下稱管理辦法，財稅(2014)151號)第十三條、第二十二條明確：隨自來水水費一并收取的污水處理費是污水處理設施經費主要來源；不足部分地方財政應當給予補貼，地方財政是污水處理設施經費必要補充。在2015年發布了有關污水處理的收費標準的規定，在規定中明確提出在最遲是2017年前要進行相應調整。其中，城市居民產生的污水每噸收費應在0.95元以上，非居民污水每噸收費應在1.4元以上；而縣城以及重點鎮居民產生的污水每噸收費應在0.85元以上，非居民產生的污水每噸的收費應在1.2元以上。

污水處理設施運行有明確的資金來源，卻因經費不足部分停運，原因如下：

(一)污水處理運行成本與處理收費標準長期倒掛

廣西南寧市污水處理收費標準為“自來水用戶收費單價為1.17元/立方米，而財政局與南寧綠城水務(股票代碼“601368”)《特許經營權協議》中約定的污水處理服務單價為1.78元/立方米。云南昆明地區居民污水處理費標準為1.00元/立方米，但昆明市滇池管理局與滇池水務(股票代碼“3768.HK”)《特許經營權協議》中約定的污水處理服務單價為1.58元/立方米。

上述兩個屬于中西部省會城市，兩污水處理企業已成功上市，污水收入單價與政府購買服務的單價嚴重偏離卻無法調整，在一些污水處理量小，而污水處理單位成本高的中小城市，單位污水收費與污水處理單位成本偏離尤為嚴重。在我國污水成本與污水處理收費長期倒普遍存在，長三角經濟帶、部分省會城市能在污水處理行業實現污水處理收費不足，財政給予一定補貼。但在一些中西部地區及不發達、欠發達地區財力不足，難以實現“在污水處理收費不足，給予財政性補貼”。

(二)難以實施的調價機制

污水處理費標準制定本質為“政府定價”，即當污水處理成本與污水處理收費價格偏離時，政府的有關部門要按照相關法律規定對企業污水處理需要的金額進行審查，還要請相關的專家進行證實，然后有關人員通過集體會議的方式對污水重新定價。

污水處理收費作為政府定價，卻難以實施調價，其一是污水處理收費直接涉及民生，范圍廣，服務受眾多，其價格的微小調整容易引起廣泛關注，影響社會穩；其二是污水處理收費調價涉及考核政府績效物價指數，直接影響政府的績效考核。

國家環保要求持續提升不斷推高污水處理運行成本，與多年不變的污水處理費標準，使得地方政府污水處理財政支出壓力與污水處理企業經營效益之間的矛盾日益加深。

三、建立“污染者付費”調價機制

《國家發展改革委關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》(發改價格規〔2018〕943號)等相關文件，協調政府打造出適用于綠色發展的價格制度，為污水行業推行政府購買服務提供資金來源。

完善污水處理收費機制。加快構建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機制，推進污水處理服務費形成市場化：

(一)確立城鎮污水處理費用的動態調治制度，根據要處理的污水排放以及污泥的處理情況所需要的費用(不包含其他費用)，和企業所得到的合理利潤，規定處理污水收費情況，還要依靠定時地評估情況進行相應的調整。

(二)確立企業污水排放差異化收費制度。其中，收費標準根據不同的污水濃度、污水中所包含的類別以及企業的環保信用等級也會有所不同。制定不一樣的收費標準可以讓處理污水的企業把污水處理得更好。

(三)相關部門應當完善各項指標以及檢測系統，最好實施績效考核的策略，在規定時間檢查污泥處置、出口水質等等方面的運營情況，多建設一些污水處理廠水質監控平臺，最終的考核結果留待以后參考。

(四)健全城鎮污水處理服務費市場化形成機制，推進污水處理行業政府購買服務。

發改價格規〔2018〕943號文件從“收費標準制定”和“調價機制”兩方面提出完善意見，并明確了具體時限要求“到2020年底前城市污水處理費標準與污水處理服務費標準大體相當”，旨在疏導持續增長的地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業經營效益之間的矛盾“到2020年底城市污水處理標準與污水處理支出壓力與污水處理企業經營效益之間的矛盾”。

四、實施政府購買污水處理服務

據了解，實施政府購買污水處理服務目前只在PPP方式投資運行、已經上市的污水處理企業開展，對于國有投資的污水處理企業仍采用政府通過財政預算方式拔付。拔付額度在收取污水處理收入范圍內，財政收入寬裕的地方財政部門能夠實現對運行缺口給予差額補貼。

(一)必要性

1.實施政府購買服務方法，可以有效提高污水處理企業的相關收入，保證污水處理企業擺脫虧損的狀況。隨著十四五期環保要求將進一步提升，污水處理企業的剛性成本如電力、人工成本、污泥處置費用逐年上漲，在污水收入不增加情況下，處理污水的企業損失的金額將會更多。如果只依靠處理污水的所賺到的錢，企業根本不能改進處理的技術，處理污水的工作效率也不能提高上去。

2.要嚴格把政府要做的工作和企業要做的工作區分開來，把政府購買服務寫于合同上，政府給企業處理污水的特殊權利，且在法律上擁有相同的地位。明確雙方的權責范圍；政府方主要制定服務政策、目的、內容、標準，主要責任是按規定拔付、評價、監督。管理污水處理的企業，則需要檢測排放的污水是否達到了標準，還要對污水排放后留下來的污泥進行合理的處理。對于報務過程中出現問題，按契約承擔相應的責任，二者是平等的契約合作。

(二)內容

1.服務內容：把政府購買服務寫到合同中，政府和企業屬于合同關系，政府與污水處理企業簽訂特許經營協議。《特許經營合同》明確污水處理服務內容包含了對污水、污泥的處理標準，和排水管的維護工作等。

2.服務價格：污水處理服務單價根據《政府制定價格成本監審辦法》([2017]第8號令)及污水處理運營內容則通過地方政府與污水處理企業《特許經營合同》計算污水處理單價，服務數量主要與合同中其他的規定內容有關，且對處理污水的勞動費用要合理。

3.服務周期：服務周期一般定在36個月，期滿后根據前36個月運行成本進行價格調整。對服務期內發生重大成本變動，可以追加服務費用。

五、政府監管措施

(一)強化監管力度

相關人員應當建立一個收費機制，其必須與污水處理標準相協調，并且符合相關標準，某些污水處理排放設定苛刻的地方園區或者鄉鎮，對其按照較高的污水處理收取費用。

(二)建立污水處理成本約束機制

有關政府部門對污水處理所需要的金額進行了監管，進一步加強了對污水處理成本的監督，對污水處理企業經營成本、費用開支標準等進行考察處理，然后請中介進行成本監控，中介要定時發布結果，公開污水處理需要的金額。

(三)健全污水處理服務規范

發改部門、住建部門、生態環境部門研究出臺污水處理、排污管理工作相關規定，要確立出完整的績效評估系統，以及完善的運行監管方式，對污水進行合理的排放。把任務分配到具體的部門管理，確保污水管理工作可以按計劃實施。必須能夠在對于污泥的清理以及污水的處理等等各方面做詳細的規定要求，以達到設計內容和運行維護以及建設方面都能達到所要求的標準。還要加強后面的評價要求，能夠隨時進行修改。

六、結語

十四五期國內污水處理仍存在諸多問題：大部分地區仍雨污合流，污水處理成本居高不下，污水配套管網建設相對滯后；按政府要求十四五期城市污水排放水質由1B提高到1A標準，提標改造后污水處理成本將提高30%—50%，但現在還有很多的污水處理設備達不到環保標準；污泥處置能力不足造成二次污染問題；污水再生水利用程度低，設施建設不齊全，通過社會資本參與方式加大污水處理投入；將原財政預算撥款改為向污水處理企業實施政府購買服務都是改變污水處理企業運行難途徑。

國務院提出實施政府購買污水處理服務，這個方法能有效推進政府職能轉變，增大公共服務提供的范圍，還可以充分使用財政資金，改善對污水的處理情況；此外，它還可以改善監管的方法，能夠調節國資管理的性能，且對國有企業也有很多的幫助，可以增添企業的生氣。真正實現政府部門從管人、管資金到管資本過渡。