淺談PPP項目投融資管理存在的問題及對策

王煒煒 鄭州路橋建設投資集團有限公司

前言

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，近年來我國市場經(jīng)濟運行模式也發(fā)生了巨大改變，此種改變一方面而言，是一種成功的創(chuàng)新，促進了我國經(jīng)濟發(fā)展。另一方面而言，調(diào)查研究顯示，雖然我國整體經(jīng)濟發(fā)展迅速，但政府債務卻依然不少，這導致地方政府面臨著較大的經(jīng)濟困難，政府缺乏為民眾提供高生活水平的基礎設施建設資金，從而無法滿足民眾日常生活需求，影響民眾消費，民眾資金全部堆集在銀行，市場流動資金少，不利于地方政府實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長，對地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展不利，進而影響我國整體經(jīng)濟發(fā)展。因此，地方政府應打破常規(guī)，積極引進社會資金，通過與社會資金合作方式，補全基礎建設所需資金漏洞，改善民眾生活水平的同時，刺激民眾消費，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。本文旨在綜合分析PPP項目投融資管理中存在的問題，并針對問題給出相應解決措施，以供相關工作者借鑒與參考。

一、PPP項目概述

自國際上為鼓勵外國投資，刺激國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展以來，諸多國家與他國開始簽訂了雙邊投資保護協(xié)議，其保護協(xié)議作用主要以確保對方國家的個人和公司在己方境內(nèi)的投資進行法律保護和支持。簡而言之，即使外國投資人或公司在沒有和東道國簽訂任何協(xié)議或合約的前提下，外國投資方仍然有權利要求東道國對其投資進行保護和支持。除此之外，如果東道國未按照投資保護協(xié)定的標準為外國投資人提供保護，投資方可要求東道國進行相應賠償。據(jù)悉，時至今日，我國已經(jīng)與國際上超100個國家簽訂了雙邊投資保護協(xié)議，隨著此種協(xié)議的簽訂，一定程度上打消了外來投資人顧慮，刺激了外來投資人對我國項目的投資力度，其中自然包括與政府的合作項目。由于外來投資與政府合作收益大，社會資本與政府合作逐漸被認可，雙方在平等協(xié)商基礎上簽訂合同，秉持“利益共享、風險共擔”合作理念，這不僅能夠有效減少政府財政壓力，并且可降低社會資本投資壓力，以此確保雙方能夠達到合作共贏局面[1]。例如，據(jù)相關文獻顯示，截至2017年3月底，我國入庫項目高達12 287個，累計投資金額達14.6萬億元，其中被國家列入示范PPP項目且項目協(xié)議已進入執(zhí)行階段的共有464個，投資額達11 900億元，落地率66.6%。

二、目前PPP項目投融資管理存在的問題

(一)SPV公司的管理制度與PPP項目特點不符

SPV公司指的是社會資本與政府機構為構建和運營公共產(chǎn)品或服務過程中，創(chuàng)建的具有特殊目的地機構，是二者合作項目實施的重要載體，相當于二者合作過程中，項目正常運行的主要紐帶。而據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，部分SPV公司作為項目實施的主體，其內(nèi)部管理模式以及對項目的管理規(guī)則無法適應PPP項目穩(wěn)定發(fā)展要求，并主要表現(xiàn)于以下兩方面[2]。

1.相關部門對項目公司的資質(zhì)規(guī)定不合理

時至今日，我國對于此種樞紐項目聯(lián)合體的資質(zhì)、審核、管理要求不夠統(tǒng)一，導致項目聯(lián)合體的整體工作能力層次不齊。以建筑PPP項目為例，部分地方政府要求項目聯(lián)合體的每一投資方必須擁有工程建筑資質(zhì)，而此種要求則在一定程度上將部分金融機構擋于門外，遏制了相關投資者的進入。而就實際情況而言，如若投資金融機構能夠在構建項目聯(lián)合體前便進入其中，對后期項目聯(lián)合體的構建、融資方案制定以及工程造價預算皆十分有利。

2.項目施工方需提供流動資金支持

當下制度影響下，對于部分大型項目而言，一方面項目投資周期過長、資金規(guī)模大，導致項目實施過程中，經(jīng)常因資金到位率差出現(xiàn)空檔，影響項目正常實施。另一方面，由于資金審批流程復雜，復雜的審批流程會導致項目實施過程中，資金流轉(zhuǎn)銜接困難，此時為確保項目能夠正常實施，不影響工期，決策者往往會要求施工企業(yè)先行提供流動資金支持。而此種解決方式則必將增加施工企業(yè)的投入成本和風險，出現(xiàn)風險與投資不對等的情況，長期以往，可能導致施工方與投資方之間徒生嫌隙，不利于項目穩(wěn)定發(fā)展[3]。

(二)企業(yè)缺乏決策能力

據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行制度下，部分地方PPP項目合作模式的開展，在實際應用層面依然存在諸多復雜問題。主要表現(xiàn)為以下兩方面。

1.投資體制仍處于變化之中

隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，當下現(xiàn)代化經(jīng)濟體系正在構建之中，這也導致市場經(jīng)濟變化快，投融資體制不得不跟隨社會市場經(jīng)濟變化做出相應調(diào)整，這一方面無疑加大了PPP項目投融資風險，對企業(yè)高層決策能力和判斷能力要求更高。另一方面，由于社會市場經(jīng)濟變化快，社會資本投資權益制度不夠完善，包括部門間標準不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)能力不足、相關規(guī)則制定不夠完善等等。致使項目參與方與施工方容易形成溝通偏差，而企業(yè)高層則會增加項目評估、項目風險資訊費用，增加了不必要的項目成本投入，對項目發(fā)展不利。

2.企業(yè)對PPP項目認知不足

根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)對PPP項目合作模式認知和了解不夠充分，而在此基礎上，企業(yè)高層一味追隨風口，從而導致投資缺乏科學性、合理性、有效性，為企業(yè)發(fā)展埋下巨大隱患[4]。以建筑行業(yè)為例，諸多建筑企業(yè)對傳統(tǒng)投資模式了解清晰，而對PPP項目合作模式認知差，并且建筑高層往往為快速拿下項目，在對項目內(nèi)容了解淺薄的前提下，不顧項目風險和運行模式，采用傳統(tǒng)方式參與PPP項目中，而此種參與方式無疑為企業(yè)增添了項目風險，甚至給企業(yè)造成不可逆性損失。除此之外，由于社會資本與政府掌握的信息存在不對稱性，會在一定程度上降低社會資本企業(yè)投資積極性[5]。

三、針對PPP項目投融資管理存在問題的具體對策

(一)構建真正的SPV公司，實現(xiàn)破產(chǎn)風險的徹底隔離

時至今日，雖然在PPP項目投融資合作項目中，雙方會建立SPV公司，但建立的SPV公司往往只是徒有其表，無法發(fā)揮實際效用。因此，雙方應根據(jù)項目發(fā)展實際情況，對項目進行全方位綜合考量后，包括融資資金、項目預算、施工期限等，構建能夠發(fā)揮實際作用的SPV公司，以此實現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)風險的徹底隔離。SPV的母公司需要承擔SPV公司的擔保、連帶責任，其它責任則由SPV公司自行承擔，使SPV公司與母公司實現(xiàn)真正意義上的風險隔離，降低社會資本企業(yè)的投資風險，有利于PPP投融資項目的促成與開展[6]。除此之外，SPV公司作為PPP項目開展的主要載體，是社會資本與企業(yè)溝通的重要樞紐，故而SPV公司應承擔起相應責任，秉持對雙方負責的處事態(tài)度。例如，包括根據(jù)項目合作雙方的實際情況，制定有效溝通、管理體系以及通過合理方式避免項目實施流動資金出現(xiàn)銜接問題，以此促進項目和平穩(wěn)定發(fā)展。

(二)完善項目風險分擔機制，減少企業(yè)高層決策壓力

根據(jù)對大量成功的PPP投融資項目分析研究發(fā)現(xiàn)，其中對PPP投融資項目影響明顯、且極其重要的因素便是項目風險承擔機制，采用合理的項目風險承擔機制能夠有效強化雙方信息溝通效率，降低項目施工成本，以此確保項目能夠穩(wěn)定、健康、持續(xù)的發(fā)展。除此之外，完善項目風險承擔機制，還能有效減少高層決策壓力[7]。例如，采用上文有所敘述的SPV公司分擔企業(yè)風險，能夠有效確保企業(yè)根本利益不受影響，有利于降低企業(yè)投資判斷和投資決策壓力。

(三)企業(yè)提升對PPP項目認知，采用多樣化投資方式

企業(yè)應全方位提升對于PPP投融資項目合作模式的認知程度，要求企業(yè)員工針對PPP項目的成功案例和失敗案例作出綜合性分析，吸取成功經(jīng)驗，避免造成失敗的漏洞，提升項目成功率。而后企業(yè)則可采取多樣化投資方式，不可僅使用一種投資方式[8]。例如，投資方式可包括股權融資、貸款融資、債券融資等，以此降低企業(yè)投資風險的同時，能夠豐富融資渠道，對項目后期發(fā)展具有積極影響。

四、結語

綜上所述，PPP項目的引進對我國經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義，推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，改善了民眾生活水平和生活質(zhì)量。而社會資本企業(yè)在進行PPP投融資過程中，應建立SPV公司，實現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)風險的徹底隔離，并且采用多樣化投資方式，豐富融資渠道，促進PPP項目穩(wěn)定發(fā)展。