多源流理論視域下大學生創新創業教育政策演進邏輯研究

文/黃建紅

在“科教興國”戰略的推動下，創新創業教育政策作為20世紀“再就業工程”的溢出產物，逐漸成為高等教育領域的重大事件。這一政策在推進高等教育綜合改革，促進教育發展戰略轉型中發揮著積極作用。2015年《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）的發布，對促進我國創新創業教育發展起到了重要作用。創新創業教育由此進入對問題的反思、整改的深水區。當前學界對其政策的內容、意義有較多的解讀，但對其運行和變化的內部機制研究相對不足，對這一認識不清勢必會導致公眾對這場聲勢浩大的國家行動缺乏理解和相應的支持，進而在認識及實踐領域消減創新創業教育的功能的釋放。

一、多源流理論的分析框架

多源流理論是一種解釋政策制定的方法，在研究政策制定和演進邏輯上具有較強的適切性[1]。它的提出者金登指出政策被提上議程是由問題流、政策流、政治流協同作用的結果。在這一過程中，問題流主要通過指標、焦點事件和反饋等引導輿論走向；政策流指向政策共同體提供可行的方案；政治流則借助國民情緒、政治力量等權力機關來影響政策的議程。“政策之窗”指提案支持者們的行動機會。政策之窗一旦開啟，就意味著政策變遷得以實現。

運用多源流理論多維動態解析大學生創新創業教育政策演進機制，有助于解讀《實施意見》邏輯機制，加深公眾對國家行動的認同，有望在對政策演進邏輯理解的同時，對未來政策制定提出更為合理化的建議，從而推動新的政策進入議程。

二、大學生創新創業教育政策的多源流分析

（一）問題流：人才質量危機倒逼

問題流是由各種問題的指標及其所界定的內容而形成的。金登認為官員通過指標、焦點事件、危機與符號、反饋來了解實際情況。他還指出，在實際情況被界定為問題時，思想觀念發揮了關鍵作用[2]。

在指標方面，兩個重要的指標引起了政府的關注：一是高等教育毛入學率的上升和大學生就業率低迷；二是中國科技競爭力和創業率在全球的排行。《2020年中國大學生就業報告》顯示，在就業滿意度方面，2019屆本科畢業生在畢業半年后就業滿意度最高的專業是信息安全專業（79%），其次是初等教育和醫學影像學，滿意度均達77%。就月薪/月收入而言，2019屆畢業生月薪最高的本科專業是信息安全（7310元），其次是軟件工程（7123元），再次是網絡工程（6857元）。就熱門職業而言，2019屆本科畢業生就業比例最高的是文員，月薪4571元，就業比例為4.2%，月薪4571元；其次是小學教師和會計，就業比例為4%，其中，小學教師月收入為4619元，會計人員則為4784元。《全球競爭力報告》顯示，我國科技對經濟增長的貢獻率僅為39%，創新型驅動型國家則高達70%，我國企業對外部技術依賴程度高達50%，美國、日本僅為5%左右，這說明我國科技創新水平和自主研發能力亟待提升。

在危機事件方面，由于就業形勢嚴峻，一是高校擴招帶來畢業生人數急劇增加市場準備不足；二是2008年金融危機的暴發加劇了就業危機；三是高校應對社會轉型發展明顯不足。隨著供給側向需求側的傾斜以及大數據時代的來臨對創新創業人才的呼吁，促使高校必須重構人才質量標準。

高校創新政策主要是基于人才培養不適應創新型社會和大數據時代的發展要求，而創業政策則來源于高校擴招以及金融危機引起的就業危機，這兩者并非平行關系，其根源在于高校人才創新機制不足所導致的就業結構性失調。

綜上，創新型人才培養舉步不前、就業形勢嚴峻及大數據時代的倒逼，通過權威數據、危機事件和輿情的發酵引起了官方的關注。

（二）政策流：政界學界企業界集體發難

政策流指的是“政策共同體”關注某一領域的政策問題并提出建議以期得到政府的重視。“政策共同體”通常為某一領域的專業人員，包括政府、學者、企業家等。

1.政府發難與導向

2009年溫家寶進課堂聽課后，直指當前教育缺乏對實踐能力和創造精神的培養。一般來說，國家制定的政策對教育具有重要的影響。習近平、李克強等相繼在大會上強調，完善創新創業教育服務體系建設，對高校畢業生創新創業提出明確的要求。當前大學生是“雙創”的生力軍，這與政府大力推行大學生創新創業教育是分不開的。

2.學界的發難與助推

作為學界最為活躍的群體，研究國家方針政策，緊跟國際發展前沿資訊，密切關注當前高校人才培養現狀，審視目前高校創新創業人才培養的現狀，理清當前創新創業教育政策需解決的問題，為推進人才培養提供方案。為了順利推進創新創業教育工作，2009年成立了高等教育學會創新創業教育分會，匯聚了一批為推進高校創新創業教育的發展的社會精英。特邀一批知名的極具創新特色的創業成功的知名人士，包括李開復、馬云、俞洪敏等。這次跨界組合是高校積極主動地和企業聯手創新創業的一次重要嘗試。2015年“中國高校創新創業教育聯盟”在清華大學成立，強勢打響了創新創業人才培養的第一槍。

3.企業的發難與呼吁

近年來，企業家呼吁校企合作。馬化騰指出應充分發揮企業、政府、高校、科研院所和社會中介組織等創新體系相關機構的作用。具有“創業教父”之稱的李開復，批判當前高校和企業“為了創新而創新”的傾向，他主張“有用的創新”即創新+實踐，要把高校的人才智力資源和企業發展實踐結合起來。

（三）政治流：公共情緒發力和科學發展觀建立

高校創新創業教育政策的出臺，主要是受強烈的公眾情緒、黨的意志和國家發展戰略的影響。

1.強烈的公眾情緒

公眾情緒對政策議程的影響重大。2003年，畢業生陡增67萬人，畢業生就業率比上年下降10%，與2001年比下降了20%。隨著社會上“回爐讀技校”“大學生畢業賣豬肉”等類似新聞不斷出現，公眾批評高校人才培養質量下降的聲音不絕于耳，這些公眾情緒成為一股強大推動力量，促使國家和高校積極應對人才培養機制轉型。“卓越計劃”和“2011計劃”啟動，都是在強烈的公眾情緒推動下出臺的人才培養計劃。

2.科學發展觀的執政理念

高等教育必須堅持科學發展觀。朱九思、王懷宇指出，高等教育領域的改革并沒有跟上高校擴招的步伐，仍舊帶有濃厚的計劃體制的色彩，不能有效地調整教育體制、專業結構和加強對學生的能力培養，造成畢業生的結構性過剩。在提出協調有序發展的科學發展觀中，提到高等教育規模擴大的同時，必須將質量問題擺在更為突出位置。創新型人才是經濟和社會發展的原動力，創業教育是培養創新型人才的重要途徑。高等教育必須始終堅持科學發展觀不動搖。

（四）政策之窗：三源流耦合觸發

政策之窗是指倡導者有機會提出最得體的解決辦法或促使他們的特殊問題受到關注，一般分為基于問題的問題之窗和基于政治的政治之窗，當窗戶因某一問題開啟，被提出的備選方案符合政治可接受的檢驗標準，那進展會更順利。政策之窗稍縱即逝。因此，政策倡導者必須提前想好解決辦法靜候在政府周圍，等待他們可以將其解決辦法運用在所出現的問題上。

關于大學生創新創業教育政策的發展歷史由來已久，而且從政策文件的表述來看，長期以來我國的創新和創業政策都是有分流的。“創新創業教育”一詞是隨著人們對創新和創業教育耦合機制的認識的深入以及創新型國家建設的推進而提出。21世紀被譽為創業的世紀，隨著國家發展戰略的推進和創業教育實踐拋出的現實難題，我國創業教育政策之窗首度開啟。

首次開啟是以政治為基礎的“科教興國”戰略的確立。1995年提出科教興國戰略為高新技術的創業活動開啟一扇窗戶。1998年舉辦“清華大學創業計劃大賽”引起了全國關注。教育部于2002年啟動高校創業教育試點工作。這一時期是大學生創業政策的探索階段，在國家政策的倡導下，高校開展創業活動。這對科教興國的政策之窗打開具有重要意義。

第二次開啟是以問題為基礎的大學生就業危機的倒逼。我國就業形勢愈加嚴峻，國民不滿情緒高漲，倒逼政府關注大學生就業。2003年國務院辦公廳出臺政策，首次對高校畢業生創業提供了經濟支持。隨后各部委出臺了支持大學生自主創業的政策法規。很快“以創業帶動就業”的發展戰略確立、《就業促進法》的頒布。

第三次開啟是以政治為基礎的以習近平總書記為核心的國家領導集團的治國觀的關照。2015年《實施意見》的發布，直指高校育人核心，將創新創業教育作為推動高教整體變革的突破口和重要抓手。《實施意見》提出的創新創業教育完成，體現了國家創新創業的治國理念和決心。

三、結語

目前，國家對高校創新創業教育改革的完成敲定了時刻表，這意味著大學生創新創業教育的實施已然成為“新常態”。在下一階段中，如何進行創新創業教育改革將成為高校工作的重點。

從延展意義上看，《實施意見》的出臺展示了諸多公共政策轉型的趨勢：即由問題流中的重大事件或政治流中發展戰略的確立所引發的多源流耦合，最終促成政策之窗的頻頻打開，推動政策的調整或終結。因此，多源流分析理論在教育政策轉型中充分顯示出較強的解釋效力。