高校財政資金科學化精細化管理探析

房玉碩（中國礦業大學（北京） 北京 100083）

2009年財政部印發《關于推進財政科學化精細化管理的指導意見》（財辦［2009］37號），明確提出了“財政科學化精細化管理”。高校財政資金是公共財政的一部分，高校財政資金科學化精細化管理，是指在預算、執行、評價、監督和公開等財政資金管理的全過程中，遵循高校財政資金管理工作的客觀規律，建立健全管理制度和運行機制，運用先進的信息技術，把握管理的每一個環節，發揮人的能動作用，提高高校財政資金的使用效率。

一、高校財政資金管理存在的問題及面臨的挑戰

（一）成本分擔面臨的挑戰。我國始終把教育放在優先發展的戰略地位，不斷加大投入力度，2012年我國實現了國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比重達到4%的承諾，成為我國教育事業發展的里程碑。其中，高等教育財政投入逐年增長，2019年普通高校生均一般公共預算教育經費為23 453.39元，比2012年的9 040.02元增長了1.59倍。但是，由于學費標準的限制和其他收入分擔不足，高校缺少擴大收入最直接的手段，高校經費越來越依賴于國家財政撥款，給國家財政帶來了較大負擔。而根據OEDC（經合組織）提供的數據，其他國家的非財政撥款在高校中的比例普遍要高得多。

從數量上看，近年來高等教育經費投入在快速增加，同時高校學生人數增長速度較快。根據《全國教育事業發展統計公報》的數據，全國各類高等教育總規模從2007年的2 700萬人達到2019年的4 002萬人，人數增加了近一倍，然而高校教師規模的增速并不匹配。有資料顯示，2019年我國普通高校的師生比是17.95∶1，落后于發達國家。高等教育事業發展，必須重視高等教育質量。教育資源和教育質量密切相關，師資不足，教育資源不足，高等教育的質量就無法保證。

因此，高校財政資金管理必須以增加高校財力投入為基礎，以高校自身財力水平為限，開展高校財政資金科學化精細化管理研究，緩解國家和高校承擔的財政壓力。

（二）預算編制存在的問題。

1.高校預算規劃不穩定。高校財政資金預算是高校戰略規劃和資源配置的體現，包括學校未來的教育形式、最高目標、重點學科和重點實驗室建設、高端人才引進等的戰略規劃等，決定了高校發展的中長期項目和年度項目。在大多數高校中，由于資金較為緊張，而預算是實現戰略規劃的重要步驟，資金分配就顯得尤為重要。一些學校的管理層人員變動頻繁，容易造成高校戰略規劃的變更，會造成項目的短期性和不穩定性。

2.高校項目規劃不科學。2014年財政部、教育部要求推進三年滾動規劃，開展基于滾動預算的項目庫建設。但是，目前高校的項目庫建設現狀并不理想，項目與學校的戰略發展規劃不匹配。各部門在規劃項目時，只注重當前的工作計劃，本著“項目越多經費越多”的觀念，不考慮輕重緩急，盲目申報項目。同時，高校在開展年度預算時，不是根據學校的戰略發展規劃分配，而是為了照顧各個部門“面面俱到”，項目分散且缺乏重點，看不出學校的發展方向。而三年期的大項目，由于實施期的限制被拆分為若干個項目，在第二年、第三年時，高校往往會優先安排更迫切的項目，導致已經實施的大項目的二期、三期建設不連貫，增加了管理難度。

（三）績效評價存在的問題。

1.過度重視“預算執行率”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》規定：“建立科學化精細化預算管理機制，科學編制預算，提高預算執行效率。”綱要中將“預算執行效率”作為考核的最重要指標，“效率”是一個綜合的績效指標。在實際工作中，國家有關部門為了增強預算執行的時效性和均衡性，以財政資金“預算執行率”作為重要的考核指標。“預算執行率”是指截至統計月份已執行預算占全年預算總額的比率，沒有體現“效率”，所以預算執行效率≠預算執行率。

高校財政資金分為基本支出和項目支出。我國高校財政資金基本支出的執行率普遍高于同一階段項目支出的執行率，同時基本支出的執行率一般高于序時進度，項目支出的執行率一般低于序時進度。基本支出執行時，一般參考上一年度決算數據的經濟分類，部分高校為了增加“預算執行率”，存在資金統籌使用的情況。項目支出執行時，由于項目的內容不同，會有很多客觀原因影響序時執行進度，如獎助學金項目的評獎在每年的下半年、進口設備采購項目的環節多流程長等。因此，以“預算執行率”作為基本支出和項目支出的主要考核指標并不科學，考核的預算執行結果不利于提高高校財政資金的使用質量。

2.績效評價體系形式化。一是目前高校的績效評價還停留在項目支出上，不包含基本支出，因此，對高校財政資金的績效評價還不能全面反映高校財政資金的整體情況。二是高校的教育和科研具有投入周期長、回報周期長的特點，轉化為經濟效益的績效在短期內無法表現出來，年度績效評價與考核不準確。三是目前高校采用的績效評價指標體系是由教育部或地方提供的一套模板的延伸，具有一定的通用性。實際申報時，高校通常直接選取表中現成的指標，很少綜合考慮自身的教師水平、科研能力以及學生素質等科學地設置績效目標。四是高校財政項目的績效評價在具體實施及驗收時，大多是由高校提交項目績效自評報告，上級部門并未組織相應的檢查和考核，也未委托第三方進行評價，容易造成高校對項目的績效評價工作不夠重視。

（四）高校財務信息公開缺乏監管。我國整體的預算透明度不高。高校財政資金作為高校經費的第一大來源，高校作為管理者和使用者，相關會計信息應向全社會公開。自2010年9月1日起施行的《高等學校信息公開辦法》規定，高等學校應當主動公開的財務信息有：收費的項目、依據、標準與投訴方式；財務、資產與財務管理制度，學校經費來源、年度經費預算決算方案，財政性資金、受捐贈財產的使用與管理情況，儀器設備、圖書、藥品等物資設備采購和重大基建工程的招投標。高校財政資金管理的全過程缺少全社會的監督，在一定程度上會造成高校的浪費與違紀違法事件的發生。因此，高校財政資金科學化精細化管理，是實現高校財務公開的重要保證，只有在每一個管理環節都做到精、準、細，才能保證財務公開的透明度。

（五）信息技術面臨的挑戰。近年來，高校信息化水平逐步提高，教學、科研、財務、資產等各個部門都建設了工作平臺。但是，各部門平臺往往由不同公司開發，造成各部門之間信息不能互通，存在信息孤島現象，信息共享機制尚不完善。在工作中，一方面，為了使校領導和各部門負責人了解財政資金的執行情況，財務人員往往通過微信、QQ、短信等手段將統計數據通知到每個人。然而，相關人員還是不能隨時、主動得到實時的執行情況，尤其是細化到經濟分類科目的執行情況。另一方面，高校財政專項歸口不同部門立項和管理。學院、部門和個人可能同時在不同專項申報同一用途的資金，而由于信息不共享，導致財政資金重復支持同一項目，造成財政資金的使用效率低下。

二、成本分擔是高校財政資金科學化精細化管理的重要基礎

（一）建立高校“高學費+高資助”模式。應根據高校的層次不同、學生受教育的程度不同和專業不同采取分類定價，建立“高學費+高資助”模式，可以通過增加學費收入，減少高校對財政撥款的依賴。在同一層次高校、同一受教育程度、同一專業統一學費標準的基礎上，按照每一名學生家庭的支付能力分等級確定助學金的資助程度，不僅能逐步擴大學費收入在高校教育經費中所占的比例，還可以通過不同的資助水平來滿足低收入學生家庭的需求。這種模式能夠在高等教育穩步發展的基礎上，保證教育質量，實現高等教育規模和質量的協調發展。

（二）“擴渠引水”，尋找新財源。高校應在以財政資金為主的前提下，擴大高校教育經費來源渠道。一方面，引入民間和個人資本投入，能夠加大全社會對高等教育的關注。另一方面，加大社會和企業的投入。鼓勵高校與企業合作，尤其是專科院校可以采取與企業合作辦學的模式。我國專科院校教育經費中財政資金所占的比例遠遠低于普通一本高校。通過企業對高校投入人、財、物，不僅可以促進高校提高高等教育質量，還可以培養符合社會需要的應用型人才。

三、高校財政資金科學化精細化管理是預算管理的迫切需要

（一）預算是高校“最高目標”的戰略規劃。高校年度部門預算是高校下一年度的資金規劃，包括預測各項收入和各項支出，并向上級主管部門申請下一年度的財政資金。高校預算是高校財務管理工作的“指揮棒”，更是為實現高校戰略規劃的財務管理工作，是在充分、合理的分析下對財政資金的統籌分配，為學校的教學、科研、管理、后勤活動提供支持，以實現高校的整體發展，因此，必須進行科學化精細化管理，制定專門、詳細的預算。

（二）建立健全項目庫運行機制。高校財政項目資金，主要是為了調整高校財政支出結構、彌補高校教育事業費不足和滿足高校事業發展的需要。因此，高校財政項目管理應遵循高校的“最高目標”，建立健全項目庫的運行機制：一是科學論證財政專項項目的必要性。長期財政專項項目應該與高校的中長期發展戰略相匹配，年度財政專項項目應該與高校的短期發展規劃相匹配。尤其是重點學科和重點實驗室建設類、基建和大型修繕類應具有一定的預見性，不僅要避免出現判斷性失誤，還要避免虎頭蛇尾造成項目無法完成或者臨時立項造成財政資金大量結余。二是科學保證財政專項項目的可行性。高校每年都要進行財政專項項目的申報，為了避免盲目申報，應該在每年上半年開展校內申報工作，提前了解市場行情，對項目預算內每一項貨物、服務和工程支出做出合理預期，減少項目在實施過程中出現異常情況或預算變動，保證項目的可行性。

四、高校財政資金科學化精細化管理是績效評價的重要途徑

（一）建立健全績效評價工作制度。一是設立績效評價小組。高校財政資金績效自評工作已經成為常規工作，設立高校內部的績效評價小組，是為了保證績效評價工作的規范性。績效評價小組應由審計人員主導，由財務、紀檢和教學科研人員以及第三方中介機構組成。二是規范績效評價對象。高校財政資金按照支出性質分為基本支出和項目支出。基本支出，是在學校層面統籌規劃安排的，作為高校承擔教學、科研、管理工作的各學院、職能部門日常運行的資金來源。項目支出，是高校為了完成特定的工作任務或發展目標，增強學校綜合競爭實力，實現可持續發展的資金來源。因此，高校財政資金的基本支出和項目支出都應作為績效評價對象。三是建立多元化、多標準的績效評價指標體系。多元化是指根據財政資金執行周期和回報周期，將高校財政資金進行分類作為評價對象。多標準是指綜合國家戰略、宏觀規劃、高校目標和學科特色等設置績效評價體系的指標和權重。績效評價體系的設置應結合高校的特點，包括但不限于高校教學水平、教師水平和學生水平等，對評價目標、評價指標和評價方法的可行性進行分析、論證，以提高財政資金績效評價指標體系的編制水平。

（二）落實強化績效評價結果運用。建立與考核結果掛鉤的獎懲機制，加大獎勵和懲罰力度。在高校財政資金管理中，明確高校各部門和個人的責任，根據高校上級部門、第三方機構、校內審計部門、互評和自評等不同情況下針對財政資金的績效考核結果，依次賦予不同權重，與部門下一年度財政資金預算掛鉤。落實獎優罰劣制度，以及通報批評、扣減經費等處罰措施。通過將績效考核結果科學化精細化應用，不僅可以提高財政資金的使用效益，還有利于充分調動高校全員參與財政資金管理的積極性。

五、高校財政資金科學化精細化管理是監督公開的重要方法

（一）加強全過程監督檢查。一是監督檢查制度要科學化。科學化管理要求，高校財政資金的監督檢查要制定具體的制度，實現有章可循、有據可依。通過建立健全監督制度和監控機制，可以在日常管理中提高財政資金的監督力度，也可以加強重點檢查，對財政專項項目進行定期抽查、現場監督，還要進一步擴大監督檢查范圍，逐步把分散采購、集中采購、社會代理采購等考慮進來。二是監督檢查制度要精細化。精細化管理要求，高校財政資金的監督應深入到實際操作的每個崗位、人員和管理環節。高校財政資金的績效與考核工作具有事后性，主要是在每年年底財政資金進行決算時開展的。加強精細化管理，應開展全員監督和全過程監督。一方面是全員監督。高校財政資金涉及到高校的方方面面，財務收支與師生全員相關，從教職工到各部門負責人、校領導的所有人員都要參與到財政資金監督的環節中。另一方面是全過程監督。高校要落實財政資金的管理責任，將管理制度和工作流程細化到每一個工作步驟中，在財政資金預算編制與審批、執行與變更等管理環節及時發現問題，實現全過程監督。

（二）提高財務公開透明度。一是擴大信息公開的范圍。為了確保公開事項的完整性，應盡可能地細化不予公開信息的范圍，最好的辦法是采取列舉的方式對信息公開進行限制，明確高校財政公開的例外事項，要避免籠統，將不予公開的預算信息在制度中進行明確規定，才能確保公開事項的完整性。二是提高公開信息的細化程度。不明細不具體的公開是沒有意義的，推進公開精細化勢在必行。提高財務公開透明度，有利于全社會參與財務監督，有利于高校防范財務風險和廉潔風險，從而促進高校的可持續發展。

六、信息化是高校財政資金科學化精細化管理的技術支撐

（一）推進高校會計信息化建設。建立高校會計信息一體化管理系統，將財務預算、財務核算、財務決算、收費管理、工薪管理、會計檔案管理等會計信息統一存儲，有利于會計信息的分析與利用，有利于提高高校財政資金管理的工作效率。

（二）推進高校財務數據的共享平臺建設。實現財務、資產、人事、教務、科研、后勤等職能部門的數據信息共享，有利于信息的流通和連接，實現不同部門對申報項目的及時審核，避免財政資金的重復分配；實現資金執行進度的實時監控和關鍵點提醒，滿足相關人員隨時隨地查詢的需要；實現按照經濟分類查詢支出明細，提示超出預算范圍的開支。以信息化推動高校財政資金科學化精細化管理，提高高校財政資金使用的規范性和效益性。