《工作場所職業衛生管理規定》解讀

文/李玨

為貫徹落實國家行政審批制度改革以及深化“放管服”優化營商環境工作的要求，適應政府職業健康監督管理職責的調整和變化，國家衛生健康委對原國家安全生產監督管理總局2012 年4 月27 日公布實施的《工作場所職業衛生監督管理規定》（國家安全生產監督管理總局令第47 號）的部分內容進行了修訂，形成了《工作場所職業衛生管理規定》（中華人民共和國國家衛生健康委員會令第5 號，以下簡稱《規定》）。《規定》自2020 年12 月4 日公布以來，引起了社會的普遍關注，現就如何把握和理解《規定》的修改內容、作用與意義、應當注意的問題等方面的熱點問題，從專業技術的角度提出如下解讀。

《規定》修訂的主要內容及其背景

刪除了原《規定》中涉及使用有毒物品作業場所職業衛生安全許可的有關規定

對于使用有毒物品作業場所，原《規定》中規定：當其初次申請職業衛生安全許可證，或者職業衛生安全許可證有效期屆滿申請換證的，應當及時委托具有相應資質的職業衛生技術服務機構進行職業病危害現狀評價。由于國務院2014 年發布的《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2014〕27 號），取消了“使用有毒物品作業場所職業衛生安全許可”事項，故本次修訂刪除了原《規定》中涉及使用有毒物品作業場所職業衛生安全許可時進行職業病危害現狀評價的規定。

刪除了有關職業病防護設施“三同時”行政許可的管理規定

對于可能產生職業病危害的新建、改建、擴建的工程建設項目和技術改造、技術引進項目，原《規定》中規定：建設單位應當按照《建設項目職業衛生“三同時”監督管理暫行辦法》（國家安全監管總局令第51 號）的規定，向安全生產監督管理部門申請備案、審核、審查和竣工驗收。由于2016 年全國人大常委會修改《職業病防治法》，取消了建設項目職業病危害預評價審核、職業病防護設施設計審查和竣工驗收等許可事項，故本次修訂修改為：建設單位應進行職業病危害預評價、職業病防護設施設計、職業病危害控制效果評價及相應的評審，并組織職業病防護設施驗收，刪除了原《規定》有關職業病防護設施“三同時”行政許可的管理事項。

修改了有關職業病危害因素檢測頻次

對于存在職業病危害的用人單位，原《規定》中規定：應當委托具有相應資質的職業衛生技術服務機構，每年至少進行一次職業病危害因素檢測。

為進一步落實國務院對加強和深化“放管服”改革和優化營商環境工作的要求，減輕企業負擔，本次修訂依據用人單位的職業病危害程度，在保障勞動者職業健康的前提下，適當降低了職業病危害因素檢測頻次，修改為職業病危害嚴重的用人單位，每年至少進行一次職業病危害因素檢測，每3 年至少進行一次職業病危害現狀評價。職業病危害一般的用人單位，每3 年至少進行一次職業病危害因素檢測。

調整了監督管理主體和職責

2018 年國家機構改革，將原國家安全生產監督管理總局的職業安全健康監督管理職責整合到國家衛生健康委，據此，《規定》調整了原《規定》中的監督管理主體和職責。一是將監管主體由“安全生產監管部門”修改為“衛生健康主管部門”；二是將衛生健康部門的放射衛生監管工作范圍由過去的醫療機構放射衛生監管拓展為包括核工業與輻射技術的全行業管理，并進一步明確醫療機構放射衛生管理按照放射診療管理相關規定執行；三是將煤礦職業健康監督管理職責從國家礦山安全監察局劃入到國家衛生健康委。

修訂《規定》的重要意義

本次《規定》的修訂，從完善我國用人單位職業衛生管理以及強化政府職業衛生監管的角度，具有以下重要意義。

取消若干行政許可，強化用人單位的職業衛生自主管理

當前，我國絕大多數用人單位的職業衛生工作，主要采用法規遵守型管理方法，即用人單位各項職業衛生工作尋求的是對相關法規標準以及監管要求的合規化。但是，由于法規標準建設存在滯后于生產實際的特點，世界上任何一個國家的職業衛生法規標準建設都是處于不斷完善和調整的過程中，特別是當用人單位面臨使用新的有毒有害物質，或者新建、改建、擴建建設項目時，由于其存在諸多新的尚無明確法規標準要求的職業衛生問題，很難通過事前行政許可的監管方法，來實現用人單位有害物質管理或建設項目職業病防護設施設置的一律合規化，而最佳的途徑是推動用人單位自主地評估有害物質或建設項目產生的職業健康風險，并通過事前采取有效的控制措施，來確保將風險降低到允許的水平。

因此，本次修訂刪除了原《規定》中涉及使用有毒物品作業場所職業衛生安全許可的有關規定，并取消了建設項目職業病危害預評價審核、職業病防護設施設計審查和竣工驗收等許可事項，其意義不僅僅是為了將行政監管部門的監督管理從事前監管轉變為事中、事后監管，加強和深化“放管服”改革和優化營商環境，更加重要的是，以此來進一步強化用人單位的主體責任，推動用人單位遵守各項相關法規標準，結合自身存在的職業病危害情況來積極自主地開展職業衛生自主管理，從而切實取得職業病危害控制的實效。

改革職業病危害因素檢測頻次規定，推動用人單位職業衛生工作的科學化管理

職業健康損害是由于勞動者在從事職業活動過程中暴露于職業病危害因素所引起。因此，為了確保勞動者的職業健康，應當通過職業病危害因素檢測來及時掌握勞動者作業過程中的職業暴露水平，對高濃（強）度暴露的崗位采取改善作業環境、減少接觸時間等綜合性防護措施，從而降低勞動者的職業暴露水平，確保勞動者的職業健康。

原《規定》要求：存在職業病危害的用人單位應當定期對工作場所的職業病危害因素進行檢測。但是，職業病危害因素檢測本身并不是目的，重要的是通過檢測如何能夠及時發現高濃（強）度暴露，并將有限的財力和人力用于采取控制措施降低職業暴露水平上，切忌為了檢測而檢測，造成資源浪費，好鋼沒有真正用在職業病危害控制的刀刃上。

為此，本次修訂刪除了原《規定》的一律性定期檢測要求，而是對存在不同程度職業病危害的用人單位進行分類施策，提出職業病危害嚴重的用人單位，應當每年至少進行一次職業病危害因素檢測；職業病危害一般的用人單位，應當每3 年至少進行一次職業病危害因素檢測。其意義不僅是確保了用人單位對高風險暴露情況的密切監視與改善，同時，也提高了各類用人單位職業衛生管理的科學化和精準化水平。

理順職業衛生監督管理職責，助力職業衛生法規體系與監管體制的一體化建設

2018 年以前，我國的職業衛生行政監管體制一直處于多部門分散的狀態。這不僅制約了我國職業衛生行政監管隊伍的專業化建設和發展，也影響了我國職業衛生法規體系的系統化制定與實施。因此，《規定》適應2018 年國家機構改革的發展需求，將分散于原國家安全生產監督管理總局和原國家衛生和計劃生育委員會的職業健康監督管理職責一并整合到了國家衛生健康委，將分散于各個行業和領域的不同職業衛生工作一并歸屬到了國家衛生健康委的職業健康監管范疇。

這不僅有利于推動我國職業病預防和職業衛生監管的科學化發展，避免職業衛生工作的多頭化管理，更重要的是有助于我國職業衛生法規體系的一體化設計與建設，有助于我國職業衛生監管組織體制的長期穩定發展，將加快我國從傳統職業病防治向預防肌肉骨骼損傷和職業緊張等工作相關疾病以及全面健康促進的轉型，從而助力“健康中國”戰略的有效實施。

用人單位落實《規定》應注意的問題

針對本次《規定》修訂的主要內容以及修訂的主要目的，用人單位在落實修訂后的《規定》中應特別注意以下問題。

強化建設項目職業病防護設施“三同時”的自主管理

為了應對取消建設項目職業病防護設施“三同時”行政許可所帶來的監管方法、監管時機、監管頻次等的變化，切實提高建設項目職業健康風險的控制水平，用人單位應當建立有效的建設項目職業病防護設施“三同時”管理制度，從以下4 個方面強化建設項目職業病防護設施“三同時”的自主管理：

一是落實職業病危害預評價、職業病防護設施設計以及控制效果評價與驗收等“三同時”管理規定，不僅應包括新建、改建、擴建建設項目以及技術改造和技術引進時，還應包括變更原輔材料、變更技術設備等所有可能導致職業病危害因素變化的情況，而且，除了考慮控制傳統的職業病危害外，還應考慮肌肉骨骼損傷、職業緊張、過勞死等工作相關疾病的控制需要。

二是由于職業病危害評價、職業病防護設施設計等工作是一項技術性、專業性極強的工作，它既需要進行職業病危害因素的識別、職業接觸分析、職業接觸檢測與評價，也需要對高風險崗位與人群職業病防護技術措施進行策劃，以及對相關措施的法規符合性進行檢查與判斷等。因此，鑒于當前我國用人單位缺少專業知識與人才的實際情況，為了確保通過評價或設計來真正實現建設項目前期預防的根本目的，在可行的情況下，建設單位應當盡可能委托具備專業技術與人員的技術服務機構來實施職業病危害評價或職業病防護設施設計。

三是鑒于我國目前針對各類職業病危害因素防護措施要求的法規或標準尚不健全，建設單位在組織實施職業病危害評價時，在采用法規符合性評價與管理方法的同時，還應當努力采取風險評價與管理的方法，聚焦不可容許的高風險策劃并實施旨在降低其風險水平的最佳控制措施，以確保建設項目的職業病危害控制不僅尋求對法規標準的符合性，而且還能夠最大程度地降低各類職業健康風險。

四是由于修訂后的《規定》對建設項目職業病防護設施“三同時”實行事中、事后監管，因此，建設單位在完成建設項目職業病危害評價或設計等具體工作后，應切實按規定組織實施好評價、設計或驗收項目的評審及其后續完善工作，并注意保存相關文件或記錄等備查。

推動職業病危害因素檢測工作的科學化管理

針對《規定》修訂的職業病危害因素檢測頻次，用人單位應當制定科學的管理制度。

首先，應當盡可能選擇高水平的職業衛生技術服務機構，準確客觀地識別與檢測自身存在的職業病危害因素及其職業接觸水平，并參照國家相關法規標準，科學評價本單位及其作業崗位的職業病危害程度（嚴重或一般），按照職業病危害程度來科學地組織和安排職業病危害因素檢測工作。

其次，對于職業接觸水平超標的作業崗位，應當與職業衛生技術服務機構積極配合，按照下列優先順序，策劃和實施有效且可行的控制措施來降低勞動者的職業暴露：

一是優先采用有利于防治職業病和保護勞動者健康的新技術、新工藝、新設備、新材料，逐步替代職業病危害嚴重的技術、工藝、設備、材料。

二是采取有效的工程防護技術和職業病防護設施，減少職業病危害因素的產生或降低作業環境的職業病危害因素濃（強）度。

三是采取能夠降低勞動者職業接觸水平的作業管理措施。

四是當上述措施不能將勞動者的職業接觸水平控制在標準限值以內時，應當為勞動者提供和保持適宜的個人使用的職業病防護用品。

《規定》配套建設的建議

雖然《規定》在用人單位職業衛生管理機構設置、主要負責人和職業衛生管理人員培訓、職業衛生管理制度和操作規程制定、職業衛生檔案資料建立等方面作出了明確的具體規定，但尚有一些重要的技術措施要求還缺少具體的、可操作性的標準或規范性文件予以支持。

因此，為了促進《規定》的有效落實，切實發揮《規定》規范用人單位職業病防治和衛生健康主管部門監督管理的指導作用，下一步在大力開展《規定》的宣傳、教育的同時，建議還應逐步完善強化建設項目自主性職業衛生管理所需的職業病危害風險評價標準；指導用人單位評估確定職業病危害程度（嚴重或一般）所需的規范性文件或標準；指導用人單位具體落實職業病防護措施所需的重點職業病危害管理標準；指導用人單位開展職業衛生管理人員以及職業病危害嚴重崗位勞動者的職業衛生培訓所需的職業衛生培訓管理辦法等支持性標準或規范性文件的配套建設。