禁止投資產業政策：基于《市場準入負面清單》與《產業結構調整指導目錄》的比較

徐炎澤，尹成鳳

(1.山西大學 政治與公共管理學院，山西 太原 030006； 2.太原市糧食技工學校，山西 太原 030031)

一、引 言

在西方，凱恩斯國家干預學派主張政府干預解決市場缺陷，主要靠財政和稅收政策，輔之以資源和環境評估等標準，以及反壟斷和反不正當競爭規范。我國的宏觀調控政策除金融、財政、稅收杠桿外，還包括產業政策和投資政策。產業結構政策是我國產業投資領域宏觀調控的主要政策手段。除資源環境政策外，頒行相對獨立的產業投資政策，鼓勵或禁止社會資本進入政府配置資源的領域。[1]由于西方發達國家沒有“禁止投資產業政策”這一概念，在事實上起到相同或類似作用的是財稅政策、環境保護準則和反壟斷調查；所以相應的研究也不屬于經濟學或者說產業經濟學的范疇，僅有的部分研究均旨在分析環境保護對經濟發展的負面影響或者反壟斷調查的意義，主要目的在于游說政府放寬環境保護要求或者減弱反壟斷調查力度。[2]在國內，由于《負面清單》2018年才出臺，相應的研究較少，其中：國家發展改革委經濟體制改革研究所的郭冠男、謝海燕對負面清單與指導目錄的功能定位、角度標準、作用機理進行了比較分析，并指出在未來負面清單將取代指導目錄[3]；中國政法大學席濤比較分析了負面清單與指導目錄，以及《銀行法》《證券法》《反壟斷法》的有關規定，提出了修訂的意見和建議。[4]在環境保護與產業政策的關系方面，中國環境科學院鄔娜等提出了研究編制產業環境準入負面清單的技術框架和路徑。[5]但專門研究禁止投資產業政策的論文很少或者說幾乎沒有。故此，本文在這一方面進行探索，就產業結構調整指導目錄和市場準入負面清單中的禁止投資產業政策的規范和治理等問題進行研究，并對資源環境保護政策和宏觀調控產業政策的競合加以分析。

二、產業與產業政策的分類

(一)產業

產業一詞是英文industry的翻譯，由于industry本身具有“工業”和“(三次)產業”的含義，盡管在漢語語境中，已經盡力采用不同的詞匯對“工業”和“產業”進行翻譯并加以區分，但由于歷史慣性等原因，仍然存在將產業理解成工業或制造業的情況。需要注意的是，漢語“產業”一詞在使用過程中，有外延不斷擴大的趨勢，起初僅表示工業或制造業，后來范圍擴大到整個三次產業，隨著政府行政管理等非生產部門在國民經濟行業分類中被列入服務業(第三產業)，“產業”的概念也隨之擴大到了全部國民經濟活動。我們進行比較研究的對象《產業結構調整指導目錄》(以下簡稱《指導目錄》)與《國民經濟行業分類》所稱產業的外延就不盡相同，《指導目錄》在制訂之初并未全部采用《國民經濟行業分類》的方法。查閱《指導目錄》可知，《指導目錄》僅在鼓勵類中包括部分服務業，在服務業領域設立的禁止投資項目僅包括城市道路(寬度紅線)、別墅、高爾夫、賽馬場等，而且時至今日也未將金融業、文化產業的禁止類政策包括在內。也就是說，在絕大部分情況下，《指導目錄》所指的“產業”仍然是指制造業(工業)。

(二)產業政策及其分類

產業政策是指政府為了實現宏觀調控目標而主動干預產業活動的各種政策的總和。在我國，產業政策依表現形式可以分為黨中央、國務院文件(及地方黨委、政府文件)，以及部分法律法規等，前者的典型即是《指導目錄》，后者如《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》等。從理論上可以將產業政策分為產業組織政策、產業結構政策、產業布局政策、產業技術政策四類。[6]產業組織政策是由政府制定的調節企業之間關系的公共政策，其特點是直接針對市場主體發揮作用，如《中小企業促進法》《外商投資法》《反壟斷法》《國務院關于非公有資本進入文化產業的若干決定》等。產業結構政策是指政府制定的通過影響和推動產業結構的調整和優化來促進經濟增長的公共政策，其特點是通過設定鼓勵、限制、淘汰等產業投資項目類別和禁止、許可等調控手段，調整優化產業結構，如《指導目錄》《市場準入負面清單》(以下簡稱《負面清單》)等。產業布局政策是指政府對產業的空間布局進行合理引導的公共政策，既包括大的空間概念如振興東北、西部大開發、中部崛起等，也包括微觀空間管控如“禁止在海洋自然保護區的核心區實施各種與保護無關的工程建設”等，微觀空間管控政策與資源環境保護政策存在一定程度上的競合關系。產業技術政策是指政府對產業技術發展實施指導、選擇、促進與控制的公共政策，如標準化政策、技術改造政策等。在現實生活中，具體的產業政策大多同時包含組織政策、結構政策、空間政策、技術政策四大類產業政策的成分，具有明顯的綜合性。如《指導目錄》規定“不符合行業準入條件”的項目禁止投資新建，就內在包含了標準化這一產業技術政策；《負面清單》將其他產業組織如“非公有資本不得投資設立和經營限定文化產業”納入了其禁止準入(投資)范圍，也就具有了產業組織政策的特性。我們還可以從政策規范的目的和效果來區分，把產業政策劃分為鼓勵類政策、允許類政策、禁止類政策，本文主要研究禁止投資產業政策。禁止投資產業政策是指政府通過制定并實施禁止市場主體進入特定行業或領域進行投資經營的公共政策，有時也對特定市場主體和特定空間區域進行限制。綜上可知，禁止投資產業政策主要是產業結構政策，但也包含產業組織政策、產業空間布局政策、產業技術政策的內容。

三、《產業結構調整指導目錄》與《市場準入負面清單》

(一) 《指導目錄》與《負面清單》的歷史淵源

我國從計劃經濟向市場經濟轉型過程中，選擇了產業投資政策作為市場管理的模式，體現了漸進式改革的特點。《促進產業結構調整暫行規定》和《指導目錄》在指令性計劃與指導性計劃中進行折中與融合，通過確定的產業政策，確定投資方向與投資項目。改革開放以來，我國的產業政策可以劃分為前目錄階段、目錄階段、清單階段三個時期。

1.前目錄階段的產業政策。自1990年開始，我國政府逐步嘗試以產業政策調控宏觀經濟，逐漸將計劃管理模式向市場引導模式轉變，相繼出臺了《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》和《工商投資領域制止重復建設目錄》等目錄。值得注意的是，上述目錄并不僅是行政引導，如禁止類項目就具有強制性管控的性質。具體分析，《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》屬于鼓勵類產業政策，不屬于本文研究的范圍；《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》(第一、二、三批)可以粗略地認定為屬于資源環境保護類產業政策；《工商投資領域制止重復建設目錄》中獨立的禁止類產業投資政策性質則相對明顯。

2.目錄階段的產業政策。2005年，國務院印發《促進產業結構調整暫行規定》。按照《暫行規定》的要求，產業結構調整指導目錄由鼓勵、限制、淘汰三類目錄組成。可以粗略地將限制類和淘汰類統稱為禁止類。對于禁止類產業項目的確定原則，《促進產業結構調整暫行規定》也相應予以了明確。國家發展改革委隨后頒布了相配套的《指導目錄》，使相對分散、抽象的產業政策集中化和具體化。《指導目錄》成為管理固定資產投資項目、引導社會投資方向，制定和實施其他具體產業政策的重要依據。

3.清單階段的產業政策。2015年，國務院印發《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，2018年，國家發展改革委聯合商務部發布了《負面清單》(2018年版)，并在2019年進行了修訂。《負面清單》將《指導目錄》的“禁止類”改為“禁止準入類”的第二項“國家產業政策明令淘汰和限制的產品、技術、工藝、設備及行為”，并予以吸納引用。2019年，《優化營商環境條例》頒布實施，規定“國家實行全國統一的市場準入負面清單制度”， “負面清單”有了法律依據和效力。由此，我國禁止類產業投資政策逐步趨于統一，我們有理由期待在未來鼓勵投資政策措施也能夠實現全國統一，從而避免地方政府競爭、地方行政壟斷等情況的發生。

從完全鼓勵類項目目錄，到淘汰類、禁止類和鼓勵類項目并存的目錄，再到禁止類和限制類清單，以及未來的“鼓勵+禁止”目錄清單，我國經濟管理的路徑與方向朝著發揮市場配置資源的決定性作用前進。

(二)《指導目錄》與《負面清單》的區別與聯系

《指導目錄》與《負面清單》出臺的歷史背景不同，肩負著不同的宏觀經濟管理和調控職責，使得二者在功能定位、作用領域、規范內容等方面均存在較大的差異。(1)功能定位不同。《負面清單》僅在市場準入時對增量直接發揮作用。而《指導目錄》則既對準入的增量進行管理，同時還要對存量進行控制。因此，前者是調節市場準入的門檻，后者是調整產業結構存量與增量的關系。(2)限制投資項目的含義不同。《指導目錄》的限制類項目目錄與《負面清單》的限制類項目清單，既不是同一個概念，更不是同一層次的問題，二者僅是使用了同樣的名稱。《指導目錄》的限制類項目分為兩種情況——新增投資完全禁止進入和存量投資逐步調整優化。《負面清單》限制類項目則是單純的行政許可模式，目的在于通過實施許可實現市場配置資源的作用。簡而言之，《指導目錄》的限制，是允許存量，禁止增量；《負面清單》的限制則是符合條件允許增量。(3)作用領域不同。《指導目錄》著眼于產業(工業)，屬于結構性產業政策，重點在鼓勵類項目和政策，所占篇幅超過整個《指導目錄》的三分之二，限制類、淘汰類幾乎不涉及服務業(第三產業)，允許類不列入《指導目錄》；《負面清單》著眼點在市場準入，不僅包括禁止類，還包括許可類，在涵蓋全部三次產業的同時，還納入了部分涉及資源環境保護的產業布局政策、禁止部分市場主體投資的產業組織政策，但不涉及鼓勵類政策。

四、禁止投資產業政策

(一)《指導目錄》中的禁止投資產業政策

《促進產業結構調整暫行規定》和《指導目錄》把禁止投資產業政策分為限制類和淘汰類。其中，確定限制類產業項目的原則為：(1)工藝技術落后，對產業結構沒有改善，不符合行業準入條件；(2)不利于安全生產；(3)不利于資源和能源節約；(4)不利于環境保護和生態系統的恢復；(5)生產能力明顯過剩，低水平重復建設比較嚴重。確定淘汰類產業項目的原則為：(1)不具備安全生產條件，危及生產和人身安全；(2)嚴重污染環境或嚴重破壞生態環境；(3)產品質量低于國家規定或行業規定的最低標準；(4)嚴重浪費資源、能源。

將上述原則加以分析，可以參照西方發達國家的分類，從學理上將禁止投資產業政策劃分為三類：(1)違反人權保障法律的——“不利于安全生產”、“危及生產和人身安全，不具備安全生產條件”。(2)違反資源環境生態保護準則的——“不利于資源和能源節約”、“不利于環境保護和生態系統的恢復”、“嚴重浪費資源、能源”；(3)違反宏觀調控或技術標準政策的——“不符合行業準入條件，工藝技術落后，對產業結構沒有改善”、“低水平重復建設比較嚴重，生產能力明顯過剩”、“產品質量低于國家規定或行業規定的最低標準”。其中前兩項在西方發達國家一般不作為獨立產業政策適用，僅作為人權保護和環境政策。對于第三項，西方發達國家有所謂技術標準和反壟斷、反不正當競爭制度與之類似。

(二)《負面清單》中的禁止投資產業政策

首先需要說明的是，《負面清單》全稱是《市場準入負面清單》，凡是市場經營行為，均列入清單，故此，《負面清單》的外延要大于《指導目錄》，范圍增加了不屬于狹義“產業”(Industry)的金融經營活動、互聯網經營活動。《負面清單》將禁止投資產業政策分為四類：(1)法律法規等明確設立且與市場準入相關的禁止性規定；(2)國家產業政策明令淘汰和限制的產品、技術、工藝、設備及行為(即《產業結構調整目錄》中的限制類、淘汰類項目)；(3)禁止違規開展互聯網相關經營活動；(4)禁止違規開展金融相關經營活動。

除法律法規明確規定的禁止投資產業項目外，《市場準入負面清單》還增加了未及時納入《產業結構調整目錄》且由國務院頒行的其它禁止產業投資政策，包括：(1)重點區域嚴禁新增鋼鐵、焦化、電解鋁、鑄造、水泥、平板玻璃等產能(國發〔2018〕22號)；(2)嚴禁鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等新增產能(中發〔2018〕17號)；(3)重點區域新建項目禁止配套建設自備燃煤電站(國發〔2013〕27號)；(4)除國家重大建設項目、軍事國防項目、防災減災等涉及民生的公益項目外，禁止在海岸退縮線與海岸線之間新建、擴建和改建建筑物(中發〔2017〕27號)；(5)禁止在海洋生態紅線區內實施圍填海、采挖海砂、新增入海陸源工業直排口，以及其他可能對典型生態系統產生不利影響的開發利用活動；禁止在海洋特別保護區的預留區實施改變區內自然生態條件的生產活動和任何形式的工程建設活動(中發〔2015〕12號)；(6)禁止侵占自然濕地等水源涵養空間(國發〔2015〕17號)；(7)禁止在特殊區域周邊新建有色金屬冶煉、焦化等行業企業(國發〔2016〕31號)；(8)禁止沖灘拆解船舶(國發〔2015〕17號)；(9)禁止犀牛角和虎骨貿易(國發〔1993〕39號)；(10)禁止商業性加工銷售象牙及制品(國辦發〔2016〕103號)；(11)禁止社會資本控制非營利性幼兒園及其資產(中發〔2018〕39號)；(12)禁止成立涉外婚姻介紹機構、禁止從事或變相從事涉外婚姻介紹業務(國辦發〔1994〕104號)；(13)非公有資本不得投資設立和經營限定文化產業(國發〔2005〕10號)等。

此外，《負面清單》還包括“禁止違規開展互聯網相關經營活動”的有關規定，如(14)“禁止個人在互聯網上發布危險物品信息；禁止任何單位和個人在互聯網上發布危險物品制造方法的信息”(《互聯網市場準入禁止許可目錄》)；(15)“禁止危險物品從業單位在本單位網站以外的互聯網應用服務中發布危險物品信息及建立相關鏈接”(公通字〔2015〕5號)；(16)“特殊醫學用途配方食品中特定全營養配方食品不得進行網絡交易”(國家食品藥品監督管理總局令第27號)；(17)“藥品生產、經營企業不得違反規定采用郵售、互聯網交易等方式直接向公眾銷售處方藥”(國家食品藥品監督管理局令第26號)；(18)“非公有資本不得介入互聯網新聞信息采編業務；任何組織不得設立中外合資經營、中外合作經營和外資經營的互聯網新聞信息服務單位”(國務院新聞辦公室令第37號)；以及“禁止違規開展金融相關經營活動”的有關規定，如(19)“網絡借貸信息中介機構不得提供增信服務，不得直接或間接歸集資金，不得非法集資，不得損害國家利益和社會公共利益”(銀監會令2016年第1號)等。

值得注意的是，上述產業政策并未納入《指導目錄》(2019年版)，也就是說，上述禁止類產業投資政策仍將作為獨立的產業(廣義)政策存在。

(三)禁止投資產業政策存在的問題

1.禁止投資產業政策的設定。《優化營商環境條例》第二十條規定“國家持續放寬市場準入，并實行全國統一的市場準入負面清單制度。市場準入負面清單以外的領域，各類市場主體均可以依法平等進入。各地區、各部門不得另行制定市場準入性質的負面清單”。《負面清單》說明指出“列入清單的市場準入管理措施，由法律、行政法規、國務院決定或地方性法規設定，省級人民政府規章可設定臨時性市場準入管理措施。個別設立依據效力層級不足且確需暫時列入清單的管理措施，應盡快完善立法程序”。也就是說，“禁止投資產業政策市場準入管理措施”的設定主體是比照《行政許可法》行政許可的設定來確定的。但是，《負面清單》本身是由國家發展改革委和商務部的規范性文件發布的，其自身的效力位階很低，根本沒有規范設定市場準入管理措施主體的權限。

2.《指導目錄》與《負面清單》的效力。《指導目錄》制定的依據是“國務院關于發布實施《促進產業結構調整暫行規定》的決定”(國發〔2005〕40 號)。《憲法》規定國務院領導和管理經濟工作，《行政許可法》規定國務院可以用決定的形式設定行政許可，等而論之，“國務院關于發布實施《促進產業結構調整暫行規定》的決定”也應當可以規定市場主體能否進入相應的市場、開展相應的營商行為，設定禁止投資產業政策這一市場準入管理措施。

《負面清單》是根據《優化營商環境條例》第二十條和《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》制定并實施的，但發布的通知(發改體改〔2019〕1685號)僅為部門規范性文件，這就出現了若干問題。一是已經列入《負面清單》，但設立依據效力層級不足允許暫時保留的禁止措施，如《國內投資民用航空業規定》(交通運輸部34號令)是否可以據此文件“提升”效力等級，繼續執行？二是未列入《負面清單》，但本身設立依據效力層級很高的禁止措施，如《未成年人保護法》的效力如何確定？

(四)禁止投資產業政策與環境保護政策的競合問題

1.如何確定一項政策屬于禁止投資產業政策還是環境保護政策。如前所述，在資源環境政策法規之外頒布獨立的產業投資政策，是我國宏觀調控的突出特征。但仍然存在一個問題，即某一具體禁止投資產業政策，如“嚴禁鋼鐵、電解鋁、水泥和平板玻璃等新增產能”到底是環保政策還是產業政策呢？按照《負面清單》，上述“嚴禁鋼鐵、電解鋁、水泥和平板玻璃等新增產能”的依據是《國務院關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》(國發〔2018〕22號)和《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》(中發〔2018〕17號)，應當屬于環境保護政策，但實際上在《國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》(國發〔2006〕11號)、《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發〔2013〕41號)、《國務院關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔2016〕6號)、《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔2016〕7號)均早有規定，也符合“低水平重復建設比較嚴重，生產能力明顯過剩”的產業結構調整原則，雖然并未列入《目錄》，也應當屬于產業結構調整政策。按照同樣的原理檢視上述未及時納入《目錄》的且由國務院出臺的其它禁止類產業投資政策(1)～(13)項可以得知，第(1)、(2)、(3)、(8)、(9)、(10)項應當同理屬于環境保護政策，但同樣存在與產業政策的競合問題；第(4)～(7)項屬于特殊空間區域資源環境管理政策，也屬于空間產業布局政策；第(11)～(18)項限制外資、民資，屬于典型的產業政策，與環保政策、空間資源政策并無直接聯系，未列入《指導目錄》的原因一是屬于服務業而非傳統的“產業”(工業)，二是屬于產業組織(主體)政策，而非產業結構調整政策。

2.是否需要制定獨立的環境準入清單。制定生態環境準入清單的呼聲早已有之，2015年，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，提出“對不同主體功能區的產業項目實行差別化市場準入政策，明確禁止開發區域、限制開發區域準入事項，明確優化開發區域、重點開發區域禁止和限制發展的產業”。2018年，生態環境部印發《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南(試行)》，生態環境系統由此開展了大規模編制“三線一單”的活動。但是“環境準入清單”有著明顯的市場準入性質，在《市場準入負面清單》之外獨立制定“環境準入清單”，違反了《優化營商環境條例》第二十條“國家持續放寬市場準入，并實行全國統一的市場準入負面清單制度。市場準入負面清單以外的領域，各類市場主體均可以依法平等進入。各地區、各部門不得另行制定市場準入性質的負面清單”的規定。從實踐上看，地方制定并試行的各種“環境準入清單”在內容上并未突破《負面清單》的范疇，僅僅是在生態功能區開發方面選擇適用了《負面清單》的條款而已。盡管《負面清單》(2019版)說明也指出“地方國家重點生態功能區和農產品主產區產業準入負面清單(或禁止限制目錄)納入市場準入負面清單”，但清單本身的內容僅在“不符合主體功能區建設要求的各類開發活動”一欄中以“地方國家重點生態功能區產業準入負面清單(或禁止限制目錄)、農產品主產區產業準入負面清單(或禁止限制目錄)所列事項”進行表述，實際上并未列明具體禁止投資的產業項目。本文認為，應當嚴格執行全國統一的《市場準入負面清單》及禁止投資產業政策，各省區沒有必要單獨制定獨立的“環境準入負面清單”，否則就會出現破壞全國統一市場，選擇適用環境標準等問題。

五、完善《指導目錄》和《負面清單》的建議

(一)制定社會投資法，明確由法律設定禁止投資產業政策

《營商環境條例》僅規定“實行全國統一的市場準入負面清單制度”，未對負面清單的制定和實施作出具體規定。《負面清單》(2019)說明指出，“列入清單的市場準入管理措施，由法律、行政法規、國務院決定或地方性法規設定，省級人民政府規章可設定臨時性市場準入管理措施”。但《負面清單》本身的法律效力位階不高，不足以規定禁止投資產業政策的設定主體。高位階法律的缺失，是市場準入負面清單制度的一大遺憾，建議在未來制定《社會投資法》或《產業政策法》等有關法律法規時，能夠一并考慮，從而為市場準入和社會投資領域依法治理提供依據。用法律而非行政法規規定市場準入和禁止投資政策，一是遵循“法無禁止皆可為”的精神；二是通過新法優于舊法的法律適用準則，有效解決部分隨著經濟社會發展不再適用但尚未廢止的法律條款的適用問題，使得《負面清單》之外無禁止真正成為可能；三是通過授權或準用條款，使得部分法律效力層級較低的規范性文件能夠產生禁止投資的法律效果。

(二)修訂《指導目錄》，僅保留鼓勵類產業政策，并授權各省選擇適用

對《指導目錄》鼓勵投資的批評自目錄出臺就一直存在，批評者指出，鼓勵投資政策的存在，是計劃經濟思維的殘留，假設政府比市場對經濟信息的理解、掌握、調整和預測更為準確。鼓勵類項目實際上干擾了市場競爭秩序，影響了市場競爭規則，阻礙了市場競爭機制，對企業市場競爭是一種歧視性待遇。從更長時間來考量，隨著中國市場經濟體系逐步完善，直接的行政鼓勵對產能的優化變得越來越沒有必要，類似《指導目錄》的直接干預市場的政策將優化，甚至取消。政府只要制定市場準入清單并加強后續的監管，而鼓勵和淘汰什么產業、產能，則留給市場、企業自主決定。當然，在現階段直接取消《指導目錄》還不現實，當務之急是修訂《指導目錄》，一是將《指導目錄》內的限制類和淘汰類產業政策與未列入《指導目錄》但已經列入《負面清單》的禁止投資產業政策加以整合，不再局限于“產業”(工業)結構，增加禁止性產業組織政策和產業空間政策，形成統一的禁止投資產業政策(而不拘泥于產業結構政策)，納入《負面清單》統一管理實施。二是清理各部門各地區不符合《指導目錄》鼓勵類政策精神和自行制定的鼓勵投資產業政策，杜絕政出多門、地方政府競爭和行政性壟斷的出現，形成全國統一的大市場。如果暫時由于區域發展不平衡等原因不能實現鼓勵類投資項目目錄或政策全國完全統一，也可以參照《中西部地區外商投資優勢產業目錄》的模式，分省制定目錄或者允許各個省份在國家統一目錄的基礎上自行選取政策(而不是自行制定)，從而在省級層面實現鼓勵類產業政策的統一。

(三)理順環境保護政策與宏觀調控類產業政策的關系

環境保護政策與宏觀調控產業政策競合，是我國產業政策的突出特征。如上文所述，分析一個具體的禁止投資產業政策，如“嚴禁鋼鐵、電解鋁、水泥和平板玻璃等新增產能”，就既屬于環境保護政策，也屬于宏觀調控產業政策。實際上，除典型的“低水平重復建設比較嚴重，生產能力明顯過剩”——產能過剩外，其余禁止類產業政策均或多或少與生態環境有關。一方面，我們要從環境保護，特別是生態文明建設的角度重新審視禁止投資產業政策的環境保護目標與效用；另一方面，也要從生產力發展，宏觀調節整個國民經濟的高度關注市場資源配置失靈的盲區，避免低水平重復建設，并在此基礎上理順環境保護政策與宏觀調控類產業政策的關系，更好地發揮政府治理的作用。本文建議，從生態功能區角度制定空間(布局)類禁止投資產業政策，對跨地區，特別是跨行政區的生態功能區制定差異化的市場準入政策，明確禁止投資的產業。這類空間(布局)產業政策，或者說“生態準入負面清單”的名稱并不重要，重要的是要綜合考量區域資源環境綜合承載力，并由中央統一制定，破除行政區劃制約，杜絕借“生態準入”之名，行選擇適用“負面清單”之實的情況出現，在差異化保護的基礎上維護統一的全國市場。