土地儲備管理體系高質量發展研究

亓月

【摘要】隨著我國城市化進程、要素市場化配置改革的不斷深入，土地及土地儲備備受關注，故推動我國土地儲備管理體系高質量發展成為現實需求。應合理地做好土地工作規劃，確保土地儲備開發項目順利開展，使土地儲備開發工作在新時期下快速發展，取得更輝煌的成就。

【關鍵詞】土地儲備；管理體系；高質量發展

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.004

1、我國土地儲備管理體系現存的問題

1.1部分機構定位存在偏差，易誘發土地儲備無序行為

土地儲備工作的特點在無形中釋放了巨大的牟利空間。在利益的驅使下，部分土儲機構定位異化、本末倒置，個人的短視行為誘發機構的無序經營，且長期形成的土地財政問題加劇了該無序行為。

1.2土地補償機制及法律與現行土地儲備運行機制不匹配

土地補償存在國有土地收回（購）與集體土地征收入分配不平衡。在實際操作中，國有土地價格要比集體土地價格高。但儲備土地市場化供給價格比國有土地收回（購）、集體土地征收價格高很多，各級地方政府的土地收益與拆遷居民、企業心理預期有很大差距，易產生土地資源配置不合理以及增值收益分配不公等現象。我國土地儲備機制建立時間較短，土地儲備堅持“以人民為中心”，注重和保護公民的財產安全，相關法律還處于探索完善中，可能會存在與現行土地儲備運行不匹配的情況。

1.3傳統運行機制效率低下，易形成跨部門信息壁壘

傳統模式下，因未形成完備的銜接機制，跨部門協同產生的信息壁壘會阻礙土儲效率的提升。以土儲計劃編制為例，專項債券發行進度、規劃用地分類標準等不匹配，極易使計劃層問題惡化。

1.4相關制度建設不完善，影響內外部監管的有效性

在內部環境，績效評價、內控管理等工作開展較滯后且落實不到位，尤其是信息披露。在外部環境，待完善的法律制度體系影響土地儲備監管效力，使得違規成本較低。

2、推動土地儲備管理體系高質量發展的對策

2.1準確把握土地儲備的基礎性，助力推動土地要素市場的供給側改革

土地儲備制度是我國土地市場建設的重要基礎性制度，建設合理的土地儲備規模是土地供應的重要保障。2020年3月，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》出臺，要求加快推進土地要素市場化配置。供給端的市場需求必將對土地儲備的庫容、結構和時序提出明確的要求，推動存量建設用地和低效用地盤活、混合產業用地供給等方面的改革措施都需要以土地儲備為載體，發揮基礎性的支撐作用。土地儲備要以有效保障供給側的實際用地需求為目標，助力推動土地要素市場改革。

2.2加快探索集體土地入市，完善土地收入分配機制

積極破除集體土地入市不平等的瓶頸，建立國有土地與集體土地成本價格測算機制，完善國有土地與集體土地價格形成機制，探索建立國有土地以及集體土地同體的土地級別和基準定價，確保實現集體土地與國有土地同等入市，同權同價機制，解決集體土地入市不平等、土地資源配置不合理以及國有土地（集體土地）增值收益分配不公等問題，建立土地儲備的長效機制。

2.3公益為本，服務為民，優化組織管理

管理層要樹立以社會公共利益為導向的工作理念，從思想意識出發防范行為偏差。除監督權外，還應保證公眾參與土地儲備管理事務的其他權利。針對拆遷補償環節，設立專門行政機構負責調解；在合理評估土地價值的基礎上明確補償標準，豐富補償方式。在政策宣傳、前期調研、信息披露、后期反饋等方面，土地儲備機構也應積極作為。

各地方應合理確定土地儲備機構的設立數量與層級劃分。立足全生命周期視角，理順工作流程，推行全過程閉環管理；按實際參與主體進行分工與合作，建立可視化業務跟蹤平臺，方便工作推行與跟蹤評價；對項目實行分類、分組管理，明確職責；制定跨部門決策協調機制，降低失誤率、提高執行率；加強員工績效考核，注重對完成質量、長期效益的考評，引導土地儲備管理行為。

2.4準確把握土地儲備與空間規劃的互動性，助力城市空間機構的結構優化

土地儲備是空間規劃實施的重要抓手。土地儲備要重點關注空間規劃明確的重點發展區域，充分對接近期規劃實施要求，在計劃編制和項目實施環節，引導土地儲備向近期城市重點發展區域布局，推動城市空間結構的持續優化。在單元規劃和控制性規劃編制過程中，可對土地儲備提出工作引導和開發時序要求。反過來，土地儲備也可對規劃要素提出優化的建議，在確保規劃要求得到滿足的前提下，合理統籌土地儲備的經濟、社會和生態的綜合價值，以實現空間布局效能的最大化。

2.5推動土地儲備與實體經濟均衡發展

過去，土地儲備對應的房地產市場擠占了太多的金融資源，擠壓了實體經濟的發展空間，成為經濟中最大的“灰犀牛”，威脅著國民經濟的安全。推動土地儲備做結構性的調整，促進房地產高質發展，實現“房住不炒”，弱化住房投資屬性，回歸到居住屬性，實現房地產同實體經濟均衡發展，消除國民經濟對房地產的依賴，讓它和實體經濟步調一致、共同發展。

2.6規劃兼顧市場，深耕預算管理，四“化”提升土地利用水平

土地儲備機構應善用政府、市場這兩只手，做好科學城市土地規劃方案設計和土地儲備預算管理。借鑒浙江紹興模式，構建土地儲備出讓預算管理制度體系，并綜合城市規劃、項目管理、資金運作三個視角，讓土地儲備規范管理先行。

實施精細化、彈性化、信息化、可持續化管理，助力土地利用水平提升。首先，長遠規劃、精細管理。在保證規劃的層次、動態的同時，在實踐中打出一套政策組合拳。其次，靈活調整，彈性控制。參考“白色用地”“立體城市”經驗，劃分多檔用地周期，彈性調節土地供應與地塊用途。再次，建立信息中心平臺，實施網絡化管理。最后，倡導循環發展，完善基礎設施建設，持續為城市賦能。

2.7建立高效有序的多元融資渠道

目前，各級地方政府土地儲備所需資金來源渠道主要為銀行貸款、發行土地專項債券等。土地儲備的融資金額且融資成本較高，易對國民經濟運行造成很大壓力。高額的融資成本會推高土地儲備成本，為了盡快回籠土地儲備融資成本，各級地方會向市場投放大量的儲備土地，甚至會把土地價格推高，偏離土地儲備市場規律，對儲備產生不利影響，有悖于建立土地儲備制度的初衷。對于多渠道融來的資金，要提高利用率，提高資金盤活率，按照土地儲備年度計劃將土地儲備庫中儲備土地上市，確保資金高效回籠；同時各級地方政府要加強對資金使用情況的監管，保障土地儲備資金高效使用。

結論：

綜上，科學土地儲備管理體系的建設離不開對內外部環境、跨部門合作的綜合考慮。由上述分析可知，政策法律夯實基礎，規劃預算保方向，過程控制防風險，全面管理促效率。土地儲備機構在內練本領的前提下，應充分發揮“土地儲備參與主體”的角色，打通協同工作“最后一公里”，借鑒白色用地、過程控制等經驗增加土地儲備管理科學性與彈性，實現高質量發展。

參考文獻：

[1]徐彬.我國土地收儲價格形成機制研究[D].天津：天津師范大學，2019.

[2]康春.中國城市土地儲備制度運行機制研究[D].武漢：華中科技大學，2019.