建立健全行政事業單位內部控制探討

吳丹丹 杭州市上城區機關事務中心

一、引言

在十九大報告中習總書記提出：要堅決打贏“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治” 三大攻堅戰勝利的理念。黨中央把防范化解風險作為第一要務，其重要性可見一斑。內控制度正是為防范化解風險而設計的“利劍”。

二十世紀八十年代，中國開始介入現代內控制度的研究。到二十一世紀初，這方面的研究主要是針對公司及企業內部治理、內控理論建設，而對于非營利組織，特別是行政事業單位的研究筆墨并不多。提及內控，人們往往對于沒有直接參與生產經營活動的行政事業單位有所忽略，也很少有行政事業單位會花大精力去規劃一套內部控制體系，這可能會導致單位會計業務質量不高，財務收支不合規，責任不明晰，管控不到位，造成國家所有的資產在一定程度上受到損失。由此可見，寶劍出鞘，勢在必行，需要建立行政事業單位內控制度，借以防范管控各種業務經濟活動風險，進而使內部管理水平提升到一個新高度。

二、行政事業單位內控制度的出發點及目標

(一)內部控制為各部門的經濟業務活動提供明確的工作指引，規避違法行為的發生；規避單位的資金被挪用盜用貪污的風險；規避單位資產配置不當、損失浪費、使用率低下

財務信息即預算、決算報告，政府財務報告，國有資產報告等是一面鏡子，如實折射出單位業務和經濟活動，是行政事業單位完成黨和人民受托責任的工作實績體現。提供真實完整、有效全面的財務信息是行政事業單位的內控目標。

(二)加強廉政建設，防范舞弊預防腐敗，對權力進行有效制約

持之以恒地完善內控制度，能夠有效的減少行政事業單位體制上的漏洞，有效的防止各種營私舞弊和權利腐敗的發生，防止貪污受賄事件的發生。內控制度有助于堵住腐敗的漏洞，同時內控的制衡和監督作為權力的警示牌，讓行政事業單位的公職權力在陽光下運行。

(三)能夠促進行政事業單位履行業務活動規范化，提高公共服務的效益

隨著當前時代的發展，社會經濟水平的提高，完善內部控制制度，加強單位內部控制建設成為必不可少的手段。內部控制為行政事業單位發展質量和發展效率的提升提供了助動力，特別是在當前機構改革的大背景大環境下，更需要進一步通過制度來規范改善單位內部管理流程，達到業務活動規范化，提高單位公共服務水平，彰顯履職能力。

三、行政事業單位內部控制現狀及原因分析

(一)內部控制環境不佳，主體責任落實及全員參與意識不強

俗語說：大海航行靠舵手。單位負責人就好比是在茫茫大海上前行的舵手，需要有強烈的內控環境意識才能確保單位內控運行健全，相關內控制度實施高效。目前，財政部頒布(試行)《行政事業單位內控規范》實有九載，《行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)》執行也有四年，經過幾年來的知識科普推廣，內控工作漸漸深入到了各基層行政事業單位，但是仍有一些單位負責人對內控制度建設認識不充分、不重視，在內控會議工作方面只掛名，參與度不到位；有些行政事業單位負責人認為，單位的資金主要來源途徑是財政，只要按照規定編制每年的年度預算，通過預算審批流程，下達預算資金后就可以使用了。還有些行政事業單位負責人認為關于單位的資金收支管理等一般有財政部門的國庫科、會計結算中心、監督科等上級部門層層把關，由此就疏忽了內控工作的建設。從近幾年來行政事業單位內控報告的編制填報的結果來看，內控運行評價為優良的比率不高，這反映出很多單位對內控建設不夠重視。從實際運行情況看，很多單位內控工作機制也是不健全的，平時內控工作主要由財務人員承擔，未能有效協同單位內部各部門進行工作任務的分解和落實，主體責任落實不到位，未能形成全體人員共同參與的局面。

(二)內控制度不夠完善，風險評估不到位，制度的適用性、完整性、合規性有待加強

風險評估是對內控風險發生的可能程度及其造成的后果的量化測評，是內部控制的重要依據，是風險防范的基礎。在實際工作中，一些行政事業單位全員全過程參與到風險管控中去的意識薄弱，認為自身從事的是非生產經營業務，不存在經營風險，相關人員也無需具備內控方面的風險意識，疏忽了單位在開展業務工作過程中，為社會公眾提供服務而發生的各種可能性風險。有的單位負責人認為本單位業務比較單一，內容不復雜，所涉及的業務活動過程中均不直接產生經濟效益，經濟業務方面相關風險較小，所以不需要開展風險評估。有的單位沒有梳理業務活動中面臨的各種不確定因素，沒有列示風險點清單，風險分析及應對策略欠缺，使單位的風險管控工作長期處于低水平狀態。[1]有的單位紙上談兵，沒有結合實際工作情況需要，而是機械性地照搬照抄內控規范原文或者其他單位的內控手冊。還有一些單位未按規定開展每年的自我評價工作，對制度更新不及時，很多經濟業務活動制度及流程還是以前的老黃歷老制度，與最新政策制度已不相符，內控制度僅僅是用來應付有關部門檢查而虛設的，只在紙上，沒有落到實處。

(三)會計控制工作水平較弱，單據控制、信息質量有待改善

一是從事會計工作人員自身業務水平整體不高。近幾年來，隨著新政府會計制度的執行推進，信息化建設腳步加快，單位內部不少財務人員業務能力的上升速度無法跟上新制度新規則的變化速度，會計知識的更新不到位、信息化處理水平低下。二是行政事業單位內部科室設置及人員崗位安排不合理。合理設置內部結構，科學劃分職責權限，是內部控制制度的基本要求。不少行政事業單位存在編制限制的老大難問題，不得不違反不相容崗位相互分離原則，一個人“無奈”多崗，一個人肩挑會計出納崗位，一個人承包采購物資、保管倉庫、材料領用的現象常有發生，崗位之間無法很好地起到相互牽制、相互監督的效果。三是會計信息質量有待進一步提高。有些單位不按照行政事業單位會計制度的要求，報銷手續不全，存在違規支出及隨意使用、混用會計科目現象，造成會計信息質量下降。

(四)預算控制相對弱化

現階段，各行政事業單位已普遍使用國庫集中支付方式進行日常資金結算，在預算資金的管理和執行效率上還有待提升。縱觀單位預算編制、執行及調整、完成情況，有些單位在財政資金的執行使用過程中，存在問題諸多：支出控制不夠嚴格，支出邊界不清晰，支出審核和報銷程序不規范、超支浪費現象頻發；預算指標沒有按照規定使用的現象不在少數，預算的科學性不強，績效性不盡人意。有些單位對項目報備監管不到位，缺乏科學而又合規使用財政預算資金的理念，缺乏預算績效管理意識，重預算審核輕項目執行績效考評現象尤為明顯。另外，因為單位編制預算時所含業務不全面或者新增業務活動需要，預算調整較為頻繁，造成了單位預算缺乏剛性約束，同時也降低了單位預算的權威性。

(五)內、外部監督機制不完善

內部監督不力的主要原因，更多的是有些單位因人員編制問題無法設置專門的內部審計部門，或者內審人員是兼任職位等原因造成審計職能難以有效發揮。比如有些單位內部審計工作是由會計人員兼任的，這就是人們通常說的，既是游戲規則的制定者，又是參與者，使得審計這項工作缺乏必要的公正性、獨立性。外部監督主要來自財政和紀檢監察等部門，具有相當大的強制力，因為其所有的監督權是法律法規賦予的。然而受到時間精力以及人力資源等客觀條件的約束，這些部門在監督行政事業單位時，不能做到隨時隨刻和普遍性，導致外部監督作用缺乏及時性全面性。[2]

四、內控應采取的措施及建議

(一)加強內部控制意識宣教工作，塑造內控現代管理理念

首先，高度重視行政事業單位內控體系建立，頂層領導班子基層全體工作人員對于內控應該有一定的認知度，單位負責人要起帶頭模范作用。其次，要適當將關于內控考核相關內容加入到行政事業單位的各項考核指標中，以強化對內控制度建設的重視。目的是為了建立健全長而有效的內控教育培訓學習機制，及時知曉內控制度新政策新變化，突出建立相關特色文化，營造內控建設良好環境。

(二)完善行政事業單位內部控制的有關法律法規

財政部等部委需要加快出臺關于內控制度建設的相關規則，使單位建立內控體系時能夠有指導、有依據，幫助單位建立健全內控體系。通過內控的完善來扎實制度的籬笆，降低自由裁量權的空間和余地，有效堵塞管理過程中的各種漏洞，規范權力的運行。通過建立和完善內部控制制度，分清工作職任、優化管理流程、控制關鍵節點、強化制度執行，加強權力監督，同時借助信息化手段，將單位層面的各項制度和單位具體業務層面的各項制度有效整合到統一的數字化辦公平臺，將內控規范嵌入到各項管理和業務經辦的各個環節，有效提升單位內部管理水平，促進行政事業單位管理走向精細化、科學化、規范化，從而不斷增強履行職務勝任能力，改進公共服務的質量，提升業務效率。

(三)加強會計基礎建設，健全會計系統控制

行政事業單位應當結合單位實際情況，依照國家頒布統一執行的會計法律法規，制定出本單位適用的財務會計管理制度，規范原始憑證、會計賬簿、會計報表、財務報告等一系列處理方式，對會計程序建立起嚴密的控制。加強財務人員培訓，使其增強法規意識，更新理論知識，掌握實操技能，提升業務素質，確保會計業務質量的全面優質性、真實性、完整性。堅持不相容崗位及職務相互分離，確保不同機構和崗位之間權責分明、相互制約、相互監督，杜絕經濟舞弊案件的發生。

(四)部門預算工作制度的完善是提高預算執行率的基礎

在編制部門預算環節，根據上年財政資金基本支出情況，結合當年單位財力狀況，合理細化預算，有效分配，盡量避免追加調整頻繁的情況。明確各項收入支出來龍去脈，關于專項資金要求具體細化到項目使用內容，執行完成時間，防控用撥款代替支出，防控支出超預算、隨意變更預算用途等現象發生。在部門預算執行的過程中，嚴格按照資金規定使用，實行專項資金重點監管，防止徇私舞弊、套用國家預算資金、隨性改變預算等行為。除此之外，做好預算分析和預算考核，發現問題及時處理和改正，潛移默化的增強行政事業單位內部預算的剛性意識。

(五)提高內、外部控制監督力度

一方面，內審部門應當單獨設置，是建立長效、科學規范的內部審計工作的要求。將內部審計與財務部門分離開，確保內審部門工作的公正性、獨立性，不斷提升內審人員思想政治、職業道德素質，審計專業素質、審計綜合素質。另一方面，建立外部監督機制，與內部監督相結合，共同監督內控活動的執行，最大限度發揮監督效果。

五、結語

建立和完善內部控制制度是全面推進政府治理體系，強化治理能力現代化建設的一項重要舉措，已成為行政事業單位高效落實全面從嚴治黨主體責任、有效防控廉政風險的強效手段。相信只要我們扎扎實實、穩定腳步，將內控理論和實際相結合，重視薄弱環節，加強制度建設，落實好內控的執行力度，在國家相關部門的指導、參與和督查下，在單位全員全過程參與及配合下，內部控制管理正朝著常態化的趨勢發展，內控建設必定能達到理想效果。