從G市福利院管窺我國慈善組織依法治理問題

王云騰，孫芳芳，鄭月琪

（桂林電子科技大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541004）

一、G市福利院發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)《G市慈善信息公開》文件［1］可以得知，G市慈善組織有10個(gè)，最早設(shè)立的是G市慈善事業(yè)會(huì)，于1991年12月20日設(shè)立，業(yè)務(wù)主管單位為G市民政局，主要的業(yè)務(wù)范圍為接受捐贈(zèng)和舉辦慈善事業(yè)。其余的慈善組織多于2014年以后設(shè)立，并且一半慈善組織都?xì)w屬于教育局管理的各個(gè)教育發(fā)展基金會(huì)。

G市福利院成立于新中國成立前后，發(fā)展至今，康復(fù)醫(yī)療、照料撫育、后勤保障、行政管理等部門分工明確，各司其職，福利院內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)已相對(duì)完善。G市福利院的服務(wù)對(duì)象主要是棄嬰、孤兒、孤寡老人，以及自費(fèi)購買養(yǎng)老服務(wù)的老人等，G市福利院為上述人群提供養(yǎng)護(hù)、康復(fù)和教育等服務(wù)，同時(shí)面向社會(huì)開展自費(fèi)托養(yǎng)服務(wù)。

（一）G市福利院運(yùn)營現(xiàn)狀

1.G市福利院的人力資源狀況

G市福利院共18位領(lǐng)導(dǎo)干部分管各個(gè)部門的主要工作，福利院內(nèi)部工作人員主要由事業(yè)編制人員、合同聘用制人員以及志愿者等組成，事業(yè)編制人員占絕大多數(shù)。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該福利院的志愿者大致分為三類。第一類為“空投式”，即臨時(shí)起意做志愿者或捐款捐物的愛心人士；第二類為不定期志愿者，他們經(jīng)常捐款捐物、不定期看望殘疾兒童或老人；第三類為定期建立聯(lián)系志愿者，這群志愿者與福利院建立聯(lián)系，定期或不定期地輪流探訪殘疾人并與其建立良好的友誼，也有對(duì)福利院兒童進(jìn)行收養(yǎng)的家庭。

2.G市福利院的運(yùn)營資金

福利院主要的資金收入來源為政府撥款、社會(huì)捐款、福利彩票等。其中，政府撥款是社會(huì)福利資金的主要來源，政府會(huì)依據(jù)福利院網(wǎng)上信息系統(tǒng)中收養(yǎng)的兒童、撫養(yǎng)的老人等已經(jīng)登記上傳的信息發(fā)放資金，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)接上級(jí)接口。調(diào)查得知，政府財(cái)政撥款具體分為兩部分，一是生活費(fèi)用，每月固定，但會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高改變，2019年G市福利院每位兒童的生活費(fèi)固定在1 200元/月；二是福利院的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，須經(jīng)預(yù)算、審核、批復(fù)等流程才會(huì)分期撥付資金。社會(huì)捐款來源主要是愛心捐款、簽訂捐贈(zèng)協(xié)議、市級(jí)慈善總會(huì)年底捐贈(zèng)等。社會(huì)慈善資金籌集主要有集體統(tǒng)籌、捐款等方式，福利院的資金由集體統(tǒng)籌，主要用于院內(nèi)基本生活開支、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、人員經(jīng)費(fèi)支出和康復(fù)醫(yī)療費(fèi)用等。

（二）G市福利院依法治理現(xiàn)狀

1.政府對(duì)G市福利院的依法管理

G市社會(huì)福利院是G市政府直屬的事業(yè)單位，主管福利院的科室是事務(wù)科。首先，G市福利院的編制人員及主要負(fù)責(zé)人均為公務(wù)員，由政府任命，且受上級(jí)政府的調(diào)配。其次，G市福利院的日常經(jīng)費(fèi)支出、年度預(yù)算編報(bào)等資金使用情況都要向上級(jí)政府匯報(bào)，市政府的民政部門以及其他部門會(huì)對(duì)G市福利院的日常工作進(jìn)行監(jiān)管。最后，民政局會(huì)對(duì)福利院的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)對(duì)象主要是專業(yè)醫(yī)師、康復(fù)師等。

2.福利院內(nèi)部依法治理機(jī)制

G市福利院有院內(nèi)的自我考核、監(jiān)督管理制度，各部門各司其職，各項(xiàng)工作都有基本的流程與手續(xù)，自我管理措施相對(duì)完善，能維持福利院的正常運(yùn)行。例如，筆者在G市福利院調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)該福利院以服務(wù)能力為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，在院領(lǐng)導(dǎo)的大力支持與各科室的積極協(xié)助下，各社工務(wù)實(shí)開拓，認(rèn)真履行職責(zé)，全年共完成社會(huì)工作個(gè)案服務(wù)96例。

二、G市福利院現(xiàn)存問題

（一）福利院人力資源短缺

全國大部分福利院普遍存在人力資源短缺、無法吸引醫(yī)療康復(fù)專業(yè)人才的問題。兒童科田院長(zhǎng)在訪談中表示：“醫(yī)療康復(fù)方面的專業(yè)人員短缺問題遲遲無法解決，一方面是由于該康復(fù)醫(yī)療大眾院校專業(yè)人才不足，人才市場(chǎng)供給不足。另一方面是因?yàn)樨?cái)政無法支持使用聘用人員，合同聘用人員的工資是福利院較大的負(fù)擔(dān)，而且聘用專業(yè)人員最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1 680元，工資水平較低，不足以吸引專業(yè)人員就職。我們對(duì)專業(yè)人員的需求，在上級(jí)進(jìn)行調(diào)研時(shí)也主動(dòng)申請(qǐng)過，但效果甚微?！备＠汗べY水平較低，合同聘用制人員工作煩瑣、壓力大，且工資水平不高，再加上政府財(cái)政不支持，加劇了福利院的人員短缺。

（二）福利院資金短缺

由于福利院是政府部門下設(shè)的福利機(jī)構(gòu)，因此福利院各項(xiàng)財(cái)政支出都十分依賴本地政府，這就導(dǎo)致福利院發(fā)展的好壞絕大部分取決于政府的財(cái)政支持是否到位。政府雖然每年都會(huì)給福利院撥付固定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，但是福利院還是入不敷出，在運(yùn)行過程中除預(yù)算內(nèi)的開支外，還有其他額外開支，雖然福利院還會(huì)接受其他捐贈(zèng)與商會(huì)性質(zhì)的撥款，但這也只是杯水車薪，因此也造成了福利院資金缺乏和專業(yè)人員短缺的問題。

（三）與社會(huì)溝通少

經(jīng)過訪談得知，G市福利院較多被動(dòng)接受個(gè)別群眾和組織的捐贈(zèng)，較少主動(dòng)開展社會(huì)募捐活動(dòng)，這使其與相關(guān)社會(huì)組織慈善機(jī)構(gòu)之間缺乏聯(lián)動(dòng)，與承擔(dān)家庭寄養(yǎng)活動(dòng)的居民社區(qū)、培養(yǎng)專業(yè)對(duì)口人才的高等院校等缺少交流與合作，總體上與社會(huì)組織聯(lián)系程度低，導(dǎo)致公眾對(duì)慈善公益事業(yè)的認(rèn)知度不高。加之福利院位置偏僻，各種服務(wù)資源不能被充分利用，加劇了福利院發(fā)展的停滯［2］。

三、G市福利院存在問題的原因

（一）立法方面的原因

1.立法的滯后性

通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年我國《慈善法》的頒布并未對(duì)社會(huì)福利事業(yè)產(chǎn)生實(shí)際影響?！洞壬品ā穫?cè)重于慈善組織的建設(shè)，并未與其他法律相聯(lián)系。對(duì)于如何促進(jìn)以及進(jìn)一步改善慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、保障特殊人群基本生活，政府相關(guān)文件并未提出具體實(shí)施建議，也沒有進(jìn)行真正的牽頭工作，具有一定的滯后性。

2.立法關(guān)注的稀薄性

我國慈善立法無論是《慈善法》還是各種管理辦法，都是有針對(duì)性地對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)立過程及發(fā)展過程中的慈善財(cái)產(chǎn)問題進(jìn)行規(guī)定。而實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，慈善、福利機(jī)構(gòu)存續(xù)發(fā)展中亟待解決的問題是其真正服務(wù)于慈善工作時(shí)所遇到的基礎(chǔ)性難題，這些問題應(yīng)當(dāng)被立法者、政府工作部門所關(guān)注，并提出解決措施以及引導(dǎo)性規(guī)范。

（二）政府管理方面的原因

1.政府政策支持過少

如前文所述，上級(jí)政府會(huì)對(duì)福利院的發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查研究，但當(dāng)福利院有問題提出并向上級(jí)政府申請(qǐng)解決時(shí)，收到政府的幫助甚微。當(dāng)今我國注重政府信息公開，雖然政策確立了福利事業(yè)為特殊人群提供服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，但沒有政府的支持，政府下設(shè)的福利機(jī)構(gòu)也沒有辦法確切落實(shí)政策的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，福利院也無法根據(jù)相關(guān)配套設(shè)施規(guī)定找到合理的途徑、渠道按照標(biāo)準(zhǔn)完成服務(wù)，無法為特殊人群提供足夠的保障。

2.福利機(jī)構(gòu)對(duì)政府的高度依賴性

我國福利機(jī)構(gòu)屬于民政部門，受民政等多部門監(jiān)督管理。同時(shí)其資金、項(xiàng)目、活動(dòng)等都要接受上級(jí)部門的授權(quán)與監(jiān)管，活動(dòng)自主性較弱，這也反映出我國福利機(jī)構(gòu)對(duì)政府民政部門的高度依賴性。福利機(jī)構(gòu)與政府部門聯(lián)系越密切，其監(jiān)管工作難度也愈大。但社會(huì)福利是為維持生活困難的特殊人群提供最基本的生活需求而產(chǎn)生的社會(huì)照顧和服務(wù)，應(yīng)是社會(huì)化的，不應(yīng)是政府財(cái)政獨(dú)攬的。因此，福利事業(yè)的發(fā)展應(yīng)該依靠的是群眾和社會(huì)，應(yīng)將封閉變?yōu)殚_放，從而促進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展。

（三）社會(huì)信任方面的原因

福利院與社會(huì)組織的關(guān)聯(lián)度不高、不想謀求社會(huì)關(guān)注，究其原因是福利院要保護(hù)特殊人群的隱私，害怕過度宣傳會(huì)影響殘疾兒童的心理健康。社會(huì)福利院對(duì)特殊人群隱私的擔(dān)憂，一方面體現(xiàn)出福利院對(duì)社會(huì)公眾的不信任，社會(huì)公眾對(duì)福利、慈善事業(yè)的觀點(diǎn)不一，部分群眾關(guān)注特殊人群是出于好奇心理。對(duì)于特殊群眾而言，不受外界過度關(guān)注、不被他人嘲笑、像身體健康的正常人般生活是他們脆弱心理的最后一道防線。另一方面體現(xiàn)出社會(huì)公眾對(duì)福利機(jī)構(gòu)的不信任，慈善組織的公信力是慈善組織賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，但近幾年慈善組織的丑聞使人們對(duì)慈善機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)的信任度大幅降低，慈善機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾逐漸脫節(jié)。

四、由G市福利院看完善慈善組織依法治理的對(duì)策

（一）福利院自我管理層面

1.優(yōu)化資產(chǎn)管理機(jī)制

要解決福利院資金短缺的實(shí)際問題，最好的方式是適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，轉(zhuǎn)變自身的籌資模式。G市福利院會(huì)面臨合同聘用制工人工資導(dǎo)致資金緊缺的困難，其根本原因是過依賴政府財(cái)政，沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變自身的經(jīng)營發(fā)展方式，開拓新的籌資渠道［3］。因此，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)單位應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)且封閉的觀念，豐富服務(wù)內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)外宣傳交流以及與社會(huì)群眾的聯(lián)系，以滿足自身生存發(fā)展。

2.提高內(nèi)部控制水平

福利機(jī)構(gòu)由于自身原因存在專業(yè)人才缺失、資金緊缺等問題，要想改變這一局面，就應(yīng)改變福利院內(nèi)部的運(yùn)行管理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性，降低福利機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行成本。與此同時(shí)，社會(huì)福利事業(yè)單位可以積極與高校、單位等建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，擴(kuò)大潛在志愿者范圍，穩(wěn)定志愿者隊(duì)伍，從而吸引高素質(zhì)專業(yè)人才彌補(bǔ)職工人力資源的緊缺。

3.促進(jìn)福利院的多元化發(fā)展［4］

慈善事業(yè)、福利機(jī)構(gòu)的生命力在于不斷拓展服務(wù)對(duì)象、完善服務(wù)管理。鑒于此，福利機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與慈善事業(yè)、社會(huì)福利事業(yè)的相關(guān)服務(wù)，積極拓展福利機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)功能，使某一地域內(nèi)部的公益、慈善的資源得以統(tǒng)一整合，并配備完善的生活、醫(yī)療、教育設(shè)施，讓社會(huì)資源得到最大限度的利用，進(jìn)而提高社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)水平。

（二）立法層面

對(duì)于慈善問題與法律制度不匹配的問題，我國政府應(yīng)當(dāng)完善政策法規(guī)，積極向中央建言獻(xiàn)策，推動(dòng)慈善組織監(jiān)管的改進(jìn)計(jì)劃，使慈善法可以整體調(diào)控各項(xiàng)公益事業(yè)的監(jiān)管制度，并且應(yīng)針對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展所遇阻礙、呼聲最高的相關(guān)問題出臺(tái)針對(duì)性政策，完善相關(guān)配套設(shè)施規(guī)定，提高立法、行政工作與下屬福利工作的執(zhí)行力。

（三）執(zhí)法層面

一方面，政府部門要對(duì)現(xiàn)階段各慈善組織以及公益事業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀有正確、科學(xué)的認(rèn)識(shí)。政府要深入基層調(diào)研，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段公益事業(yè)單位存在的弊病與發(fā)展阻礙，積極制定相關(guān)方針政策解決公益事業(yè)單位和慈善組織的問題，增強(qiáng)慈善政策的針對(duì)性，有效解決現(xiàn)存問題。另一方面，政府應(yīng)積極推進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的社會(huì)化，充分調(diào)動(dòng)其他社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的力量，為公益事業(yè)開拓多元化的投資渠道。

（四）社會(huì)層面

首先，要增強(qiáng)公眾的慈善監(jiān)督意識(shí)，其關(guān)鍵在于使立法的積極引導(dǎo)作用發(fā)揮到實(shí)處，做好普法宣傳，在法律層面指引公民增強(qiáng)慈善互動(dòng)意識(shí)。其次，擴(kuò)大慈善宣傳范圍，將慈善監(jiān)督意識(shí)根植廣大群眾心中，積極號(hào)召廣大群眾投身慈善事業(yè)，使民間組織和輿論媒體擔(dān)負(fù)起相應(yīng)社會(huì)責(zé)任［5］。最后，要推進(jìn)信息公開，積極打造統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)，對(duì)涉及公眾權(quán)益、公眾關(guān)心的慈善捐贈(zèng)、慈善活動(dòng)等流程、環(huán)節(jié)以及活動(dòng)進(jìn)展予以公開，實(shí)施精細(xì)化管理，為公眾提供方便的監(jiān)督渠道，完善社會(huì)監(jiān)管體系，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與慈善事業(yè)。

五、結(jié)語

文章對(duì)G市福利院的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題進(jìn)行分析，以調(diào)研實(shí)況和信息收集為根基，致力于提出促進(jìn)慈善組織依法治理、保障特殊群眾基本生活以維護(hù)社會(huì)公平正義的具體對(duì)策。通過對(duì)福利院監(jiān)管的立法制度框架的探究、對(duì)政府民政部門的監(jiān)管制度的認(rèn)知、對(duì)福利院自我管理措施的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)了慈善組織仍存在資產(chǎn)管理水平較低、政府監(jiān)管缺位、內(nèi)部管理體制封閉等治理問題。在分析研究上述問題的基礎(chǔ)上，文章認(rèn)為應(yīng)完善慈善立法、落實(shí)行政執(zhí)法、提高慈善組織內(nèi)部控制水平以及強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)慈善組織實(shí)現(xiàn)依法治理。希望文章能夠?qū)ι鐣?huì)各界予以警示，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體，給予其更多的關(guān)懷與幫助，并提高對(duì)慈善組織發(fā)展過程治理的重視程度，防微杜漸，完善慈善組織的依法治理體系，促進(jìn)社會(huì)正義長(zhǎng)足發(fā)展。