從G市福利院管窺我國慈善組織依法治理問題

王云騰，孫芳芳，鄭月琪

（桂林電子科技大學 法學院，廣西 桂林 541004）

一、G市福利院發展現狀

根據《G市慈善信息公開》文件［1］可以得知，G市慈善組織有10個，最早設立的是G市慈善事業會，于1991年12月20日設立，業務主管單位為G市民政局，主要的業務范圍為接受捐贈和舉辦慈善事業。其余的慈善組織多于2014年以后設立，并且一半慈善組織都歸屬于教育局管理的各個教育發展基金會。

G市福利院成立于新中國成立前后，發展至今，康復醫療、照料撫育、后勤保障、行政管理等部門分工明確，各司其職，福利院內基礎建設已相對完善。G市福利院的服務對象主要是棄嬰、孤兒、孤寡老人，以及自費購買養老服務的老人等，G市福利院為上述人群提供養護、康復和教育等服務，同時面向社會開展自費托養服務。

（一）G市福利院運營現狀

1.G市福利院的人力資源狀況

G市福利院共18位領導干部分管各個部門的主要工作，福利院內部工作人員主要由事業編制人員、合同聘用制人員以及志愿者等組成，事業編制人員占絕大多數。實地調研發現，該福利院的志愿者大致分為三類。第一類為“空投式”，即臨時起意做志愿者或捐款捐物的愛心人士；第二類為不定期志愿者，他們經常捐款捐物、不定期看望殘疾兒童或老人；第三類為定期建立聯系志愿者，這群志愿者與福利院建立聯系，定期或不定期地輪流探訪殘疾人并與其建立良好的友誼，也有對福利院兒童進行收養的家庭。

2.G市福利院的運營資金

福利院主要的資金收入來源為政府撥款、社會捐款、福利彩票等。其中，政府撥款是社會福利資金的主要來源，政府會依據福利院網上信息系統中收養的兒童、撫養的老人等已經登記上傳的信息發放資金，對系統內的信息進行動態管理，對接上級接口。調查得知，政府財政撥款具體分為兩部分，一是生活費用，每月固定，但會隨著經濟發展水平的提高改變，2019年G市福利院每位兒童的生活費固定在1 200元/月；二是福利院的運行經費，須經預算、審核、批復等流程才會分期撥付資金。社會捐款來源主要是愛心捐款、簽訂捐贈協議、市級慈善總會年底捐贈等。社會慈善資金籌集主要有集體統籌、捐款等方式，福利院的資金由集體統籌，主要用于院內基本生活開支、基礎設施的建設和維護、人員經費支出和康復醫療費用等。

（二）G市福利院依法治理現狀

1.政府對G市福利院的依法管理

G市社會福利院是G市政府直屬的事業單位，主管福利院的科室是事務科。首先，G市福利院的編制人員及主要負責人均為公務員，由政府任命，且受上級政府的調配。其次，G市福利院的日常經費支出、年度預算編報等資金使用情況都要向上級政府匯報，市政府的民政部門以及其他部門會對G市福利院的日常工作進行監管。最后，民政局會對福利院的工作人員進行培訓，培訓對象主要是專業醫師、康復師等。

2.福利院內部依法治理機制

G市福利院有院內的自我考核、監督管理制度，各部門各司其職，各項工作都有基本的流程與手續，自我管理措施相對完善，能維持福利院的正常運行。例如，筆者在G市福利院調查期間發現該福利院以服務能力為評價重點，在院領導的大力支持與各科室的積極協助下，各社工務實開拓，認真履行職責，全年共完成社會工作個案服務96例。

二、G市福利院現存問題

（一）福利院人力資源短缺

全國大部分福利院普遍存在人力資源短缺、無法吸引醫療康復專業人才的問題。兒童科田院長在訪談中表示：“醫療康復方面的專業人員短缺問題遲遲無法解決，一方面是由于該康復醫療大眾院校專業人才不足，人才市場供給不足。另一方面是因為財政無法支持使用聘用人員，合同聘用人員的工資是福利院較大的負擔，而且聘用專業人員最低工資標準為1 680元，工資水平較低，不足以吸引專業人員就職。我們對專業人員的需求，在上級進行調研時也主動申請過，但效果甚微。”福利院工資水平較低，合同聘用制人員工作煩瑣、壓力大，且工資水平不高，再加上政府財政不支持，加劇了福利院的人員短缺。

（二）福利院資金短缺

由于福利院是政府部門下設的福利機構，因此福利院各項財政支出都十分依賴本地政府，這就導致福利院發展的好壞絕大部分取決于政府的財政支持是否到位。政府雖然每年都會給福利院撥付固定的財政經費，但是福利院還是入不敷出，在運行過程中除預算內的開支外，還有其他額外開支，雖然福利院還會接受其他捐贈與商會性質的撥款，但這也只是杯水車薪，因此也造成了福利院資金缺乏和專業人員短缺的問題。

（三）與社會溝通少

經過訪談得知，G市福利院較多被動接受個別群眾和組織的捐贈，較少主動開展社會募捐活動，這使其與相關社會組織慈善機構之間缺乏聯動，與承擔家庭寄養活動的居民社區、培養專業對口人才的高等院校等缺少交流與合作，總體上與社會組織聯系程度低，導致公眾對慈善公益事業的認知度不高。加之福利院位置偏僻，各種服務資源不能被充分利用，加劇了福利院發展的停滯［2］。

三、G市福利院存在問題的原因

（一）立法方面的原因

1.立法的滯后性

通過實地調研發現，2016年我國《慈善法》的頒布并未對社會福利事業產生實際影響?！洞壬品ā穫戎赜诖壬平M織的建設，并未與其他法律相聯系。對于如何促進以及進一步改善慈善機構的監管、保障特殊人群基本生活，政府相關文件并未提出具體實施建議，也沒有進行真正的牽頭工作，具有一定的滯后性。

2.立法關注的稀薄性

我國慈善立法無論是《慈善法》還是各種管理辦法，都是有針對性地對機構設立過程及發展過程中的慈善財產問題進行規定。而實證調研發現，慈善、福利機構存續發展中亟待解決的問題是其真正服務于慈善工作時所遇到的基礎性難題，這些問題應當被立法者、政府工作部門所關注，并提出解決措施以及引導性規范。

（二）政府管理方面的原因

1.政府政策支持過少

如前文所述，上級政府會對福利院的發展情況進行調查研究，但當福利院有問題提出并向上級政府申請解決時，收到政府的幫助甚微。當今我國注重政府信息公開，雖然政策確立了福利事業為特殊人群提供服務的各項標準，但沒有政府的支持，政府下設的福利機構也沒有辦法確切落實政策的各項標準，福利院也無法根據相關配套設施規定找到合理的途徑、渠道按照標準完成服務，無法為特殊人群提供足夠的保障。

2.福利機構對政府的高度依賴性

我國福利機構屬于民政部門，受民政等多部門監督管理。同時其資金、項目、活動等都要接受上級部門的授權與監管，活動自主性較弱，這也反映出我國福利機構對政府民政部門的高度依賴性。福利機構與政府部門聯系越密切，其監管工作難度也愈大。但社會福利是為維持生活困難的特殊人群提供最基本的生活需求而產生的社會照顧和服務，應是社會化的，不應是政府財政獨攬的。因此，福利事業的發展應該依靠的是群眾和社會，應將封閉變為開放，從而促進社會福利事業的發展。

（三）社會信任方面的原因

福利院與社會組織的關聯度不高、不想謀求社會關注，究其原因是福利院要保護特殊人群的隱私，害怕過度宣傳會影響殘疾兒童的心理健康。社會福利院對特殊人群隱私的擔憂，一方面體現出福利院對社會公眾的不信任，社會公眾對福利、慈善事業的觀點不一，部分群眾關注特殊人群是出于好奇心理。對于特殊群眾而言，不受外界過度關注、不被他人嘲笑、像身體健康的正常人般生活是他們脆弱心理的最后一道防線。另一方面體現出社會公眾對福利機構的不信任，慈善組織的公信力是慈善組織賴以生存與發展的基礎，但近幾年慈善組織的丑聞使人們對慈善機構、福利機構的信任度大幅降低，慈善機構與社會公眾逐漸脫節。

四、由G市福利院看完善慈善組織依法治理的對策

（一）福利院自我管理層面

1.優化資產管理機制

要解決福利院資金短缺的實際問題，最好的方式是適應時代的發展，轉變自身的籌資模式。G市福利院會面臨合同聘用制工人工資導致資金緊缺的困難，其根本原因是過依賴政府財政，沒有及時轉變自身的經營發展方式，開拓新的籌資渠道［3］。因此，社會福利機構單位應當改變傳統且封閉的觀念，豐富服務內容，加強對外宣傳交流以及與社會群眾的聯系，以滿足自身生存發展。

2.提高內部控制水平

福利機構由于自身原因存在專業人才缺失、資金緊缺等問題，要想改變這一局面，就應改變福利院內部的運行管理機制，充分調動工作人員的積極性，降低福利機構的內部運行成本。與此同時，社會福利事業單位可以積極與高校、單位等建立長期穩定的合作關系，擴大潛在志愿者范圍，穩定志愿者隊伍，從而吸引高素質專業人才彌補職工人力資源的緊缺。

3.促進福利院的多元化發展［4］

慈善事業、福利機構的生命力在于不斷拓展服務對象、完善服務管理。鑒于此，福利機構應當積極引導社會力量參與慈善事業、社會福利事業的相關服務，積極拓展福利機構的管理和服務功能，使某一地域內部的公益、慈善的資源得以統一整合，并配備完善的生活、醫療、教育設施，讓社會資源得到最大限度的利用，進而提高社會福利機構的專業服務水平。

（二）立法層面

對于慈善問題與法律制度不匹配的問題，我國政府應當完善政策法規，積極向中央建言獻策，推動慈善組織監管的改進計劃，使慈善法可以整體調控各項公益事業的監管制度，并且應針對慈善事業發展所遇阻礙、呼聲最高的相關問題出臺針對性政策，完善相關配套設施規定，提高立法、行政工作與下屬福利工作的執行力。

（三）執法層面

一方面，政府部門要對現階段各慈善組織以及公益事業單位的發展現狀有正確、科學的認識。政府要深入基層調研，發現現階段公益事業單位存在的弊病與發展阻礙，積極制定相關方針政策解決公益事業單位和慈善組織的問題，增強慈善政策的針對性，有效解決現存問題。另一方面，政府應積極推進公益事業發展的社會化，充分調動其他社會團體、個人的力量，為公益事業開拓多元化的投資渠道。

（四）社會層面

首先，要增強公眾的慈善監督意識，其關鍵在于使立法的積極引導作用發揮到實處，做好普法宣傳，在法律層面指引公民增強慈善互動意識。其次，擴大慈善宣傳范圍，將慈善監督意識根植廣大群眾心中，積極號召廣大群眾投身慈善事業，使民間組織和輿論媒體擔負起相應社會責任［5］。最后，要推進信息公開，積極打造統一的信息公開平臺，對涉及公眾權益、公眾關心的慈善捐贈、慈善活動等流程、環節以及活動進展予以公開，實施精細化管理，為公眾提供方便的監督渠道，完善社會監管體系，引導社會公眾積極參與慈善事業。

五、結語

文章對G市福利院的發展現狀與存在的問題進行分析，以調研實況和信息收集為根基，致力于提出促進慈善組織依法治理、保障特殊群眾基本生活以維護社會公平正義的具體對策。通過對福利院監管的立法制度框架的探究、對政府民政部門的監管制度的認知、對福利院自我管理措施的評價，發現了慈善組織仍存在資產管理水平較低、政府監管缺位、內部管理體制封閉等治理問題。在分析研究上述問題的基礎上，文章認為應完善慈善立法、落實行政執法、提高慈善組織內部控制水平以及強化社會監督，促進慈善組織實現依法治理。希望文章能夠對社會各界予以警示，關注社會弱勢群體，給予其更多的關懷與幫助，并提高對慈善組織發展過程治理的重視程度，防微杜漸，完善慈善組織的依法治理體系，促進社會正義長足發展。