稅收優惠政策對地方經濟的影響及建議分析

劉志堅

（青島市市北區歷史城區更新保護中心，山東 青島 266100）

近年來，各地出臺了大量稅收優惠政策，采用建立“經濟開發區”“新區”“管委會”等形式，給予特定落戶企業及其投資者稅收減免、房租補貼優惠以及其他政策補貼，這些優惠政策作為招商引資的重要手段，事關地方政府政績，與企業利益密切相關，在一定程度上對地方經濟發展起到了積極作用。但其中許多優惠政策與稅收法定原則相悖，損害了國家稅收公平，出現權力尋租和腐敗空間，部分地方財政收入先增后跌、不增反跌，產業引進水土不服，不僅不利于公平競爭和市場秩序，還影響了國家宏觀調控政策效果。文章認為，稅收優惠政策必須符合國家統一法律規定，核心要符合國家宏觀經濟發展形勢，能正確把握國家稅收政策的調控重點和政策取向，引進與地方經濟發展相契合的產業，且設定必要的政策執行時限和門檻，明確政策出臺權責單位，對政策執行進行嚴格的全過程監管，做好政策實施后的全面評估與績效考核。

一、地方稅收優惠政策的由來

稅收優惠政策從實質上來說就是減免稅，按照稅法規定對部分特定納稅人或征繳對象進行稅收減輕或免除，減免主要有三種方式：稅率式減免、稅基式減免和稅額式減免。地方稅收優惠政策采取的主要是稅額式減免。

根據國家稅法和我國民族區域自治法規定，各地政府一律不得超出稅收管理權限制定稅收減免政策，未經國務院批準，各部門起草相關法律、法規、規章、發展規劃和區域政策都不得規定具體稅收減免政策。

但是目前看來，幾乎所有地方政府和企業之前所簽署的優惠政策協議都違背了上述原則。這是由于我國東中西部經濟發展不平衡，各城市也存在城鄉區域差異、產業發展差異，一些區位優勢不強、產業發展較弱、交通不便、公共服務水平較低的區域在招商引資方面存在一定劣勢，為了加快地方經濟發展，一些發展滯后地區的地方政府借鑒沿海地區改革開放經驗，采用稅費優惠等辦法增加招商引資的砝碼，這在特定歷史條件下對發展滯后地區的經濟發展起到了積極作用。

稅收優惠政策另一個比較合理的地方在于“羊毛出在羊身上”，如果不采取稅收優惠，僅憑地方政府的項目評估報告等預判性質文件就給予企業房租等其他資金補貼，那么企業發生經營風險以后，這些資金很可能就白白流失了。而稅收優惠需要先看企業的產出，沒有稅收就沒有補貼，產生稅收達到一定門檻才有補貼，稅收越多補貼的比例才可能越大。地方政府采取“不見兔子不撒鷹”的方式調控企業的發展積極性，促使引進的企業努力提高經營管理水平，而不是僅通過鉆政策的空子獲得地方政府補貼。

二、稅收優惠政策對地方經濟發展的促進作用

不可否認的是稅收優惠政策的規范執行對地方經濟發展確實起到了促進作用。

第一，通過出臺科學規范的稅收優惠政策，加大地方政府招商引資力度，吸納地方發展所需的優秀內外資企業，尤其是高新技術企業落地。如以“經濟開發區”“新區”“管委會”“產業園區”等多種形式促進地方產業集聚；對企業投入基礎研究實行稅收優惠，提高制造業企業研發費用加計扣除比例，引導企業加大科研投入，提升企業的科技水平和管理服務水平，加大產品創新力度。通過發揮稅收優惠政策的微觀調控作用，調劑地方經濟資源與市場科學匹配，彌補地方市場經濟體系調控中的不足。

第二，通過執行稅收優惠政策，利用國家產業宏觀政策調整，增強國家區域發展戰略在地方的實施效果，縮小區域經濟發展差距。例如，在西部大開發戰略和脫貧攻堅政策實施過程中，大量不同類型稅收優惠政策的出臺就對西部棉花產業、特色農產品加工等行業起到了非常明顯的作用。同時，科學實施稅收優惠政策，采取引進、吸收、改良、消化、提升的方式，促進地方特色和優勢產業健康發展，促進制造業傳統技術更新迭代，引導地方發展高新科技產業，通過引進和自主創新突破“卡脖子”技術難題，使國家高質量發展的關鍵領域行業“騰籠換鳥”，盡快縮小與發達國家和地區之間的差距。

第三，綜合運用結構性減稅政策、出口退稅政策、營改增政策等稅收優惠政策，促進出口貿易發展，增加外匯儲備，增強國際貿易競爭力，消除全球金融危機和新冠肺炎疫情對地方經濟的不利影響。對于受疫情影響訂單外銷受阻的企業，通過必要的稅收優惠扶持，引導企業實現外銷轉內銷，擴大內需促消費，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，使地方經濟健康平穩增長。

第四，通過執行人才引進稅收優惠政策，引進地方發展所需的各類型、各層次人才，突破地方產業發展人才瓶頸，加速地方產業發展和民生融合。如在新能源汽車產業，盡管某城市引進了傳統車企和造車新勢力企業，但是由于區域內沒有相關產業的高層次人才，短期內整個產業發展不盡如人意。若提前研判、適時施行人才引進稅收優惠政策等綜合性扶持措施，就很可能在該產業行業發展初期對其起到基礎性作用，讓其具有一定的競爭優勢。在老百姓關心的“上學難”“看病難”方面，人才引進稅收優惠政策也可以在一定程度上緩解地方教育醫療資源分布不均衡、發展不充分的問題。

三、地方稅收優惠政策執行過程中存在的問題

隨著我國經濟發展進入新常態，一些管理粗放、違法違規的稅收優惠政策因與社會經濟發展方向相違背，存在的許多問題逐漸顯現，到了不能不改的地步。

（一）助推惡性競爭，損害了國家稅制的嚴肅性和權威性

不少地方政府，把向中央爭取稅收優惠政策作為促進區域發展的主要手段，不少企業也將是否享有稅收優惠作為投資某地的前提。如果中央不批準，就私下搞稅收潛規則，比如越權減免稅、以支出代減稅，讓名義稅負與實際稅負差距不斷擴大。這種拿稅收作為籌碼的招商，是損害國家稅制的招商，從長遠來看是弊大于利的。地方大量的不規范稅收優惠政策不但有悖于稅收法定原則，導致國家實際稅率不合理降低，還擴大了稅收支出規模，加大了國家管理稅收優惠政策的難度，削弱了宏觀調控政策的效果，形成了稅收普惠制局面，導致稅收統計數據的偏離和不準確。

（二）損害稅收公平，造成權力尋租和腐敗空間

稅收優惠政策的雙重作用不利于我國社會主義市場經濟條件下的公平競爭，造成了稅收流失，并且還對不享受優惠政策的納稅群體產生了逆向消極作用，損害了稅收公平及社會效率。在部分地方，是否給予特定企業優惠政策往往只是一把手或者幾個領導說了算，這就存在著錢權交易的可能，一些主管領導受賄后為企業謀取各種優惠補貼的案例不在少數。而且這些名目繁多的稅收優惠打破了全國的稅負均衡局面，長期使用這種手段招商引資會出現“劣幣驅逐良幣”的現象，越是遵守稅制的地區越吸引不到足夠的資本。這會妨礙全國各區域在公平競爭的基礎上協調發展，導致各地方產業間對稅收優惠政策競爭加劇，也不利于公平競爭環境的營造，容易導致財政收入應收未收，進而損害國家的長期經濟利益。

（三）誤導企業發展理念，長遠來看不利于優化市場資源配置

對于有發展潛力的小微企業和初創企業，在創立初期政府可以在法律允許的范圍內給予其一定的政策扶持，但在企業發展到一定階段后，政府需要提供的是高質量的公共服務和政策引導，而不是一味地輸血，否則企業就不能長成參天大樹。只有目標明確、自身能力過硬、擁有核心競爭力的企業才能在市場上占據一席之地，在這一方面華為就是最好的例子。如果企業在發展過程中僅僅看重稅收優惠和各種政府補貼，背離了企業的發展目標，忽視了一個地區的經濟發展活力、公共服務水平、營商環境，那么這樣的企業也是短視的。此外，不合理的稅收優惠政策會誘導部分企業產生短期化的投資行為，對完善地方投資結構產生不利影響。采取直接優惠形式的降低稅率、定期減免、再投資退稅等政策對投資規模大、經營周期長、獲利相對較小的投資項目導向效果不明顯。

盡管2014年國務院《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》出臺后因為種種原因暫緩執行，但是在全國范圍內規范稅收優惠政策的趨勢不會改變，那些不合法、不合理的，形成惡性競爭、不正當競爭的所謂的優惠政策，地方政府下一步肯定會逐步規范予以清理。國家經濟從粗放到高質量發展的趨勢，也要求地方經濟發展的競爭必定從拼稅收優惠、政策補貼向拼服務水平、營商環境轉變。地方政府在轉變職能的過程中，必須想辦法花大力氣發展更完善便捷的公共服務、營造良好的營商環境吸引企業投資入駐。需要注意的是，清理和規范優惠政策并不意味著完全取消稅收優惠，對于一些發展確實有困難的地方，一些亟須扶持的行業和產業，國家還是需要授權相對特殊的優惠政策，但這個問題要由中央政府統籌解決，地方政府只需在中央統一規定的范圍內，合法合規、科學有序地實施。

四、關于地方稅收優惠政策執行的相關建議

（一）稅收優惠政策必須符合國家統一法律規定，盡可能保證同一產業、規模的企業能享受到同等的待遇

《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》指出，地方政府在稅收優惠政策實際執行中往往采取“一事一議”的辦法，根據特定企業的規模、營業額、利稅、產業方向、知名度等情況分檔實施，這雖然在一定程度上促進了投資增長和產業聚集，但這些稅收等優惠政策擾亂了市場秩序，導致同一產業的企業不能享受到同等的待遇，在一定程度上影響了國家宏觀調控政策效果，甚至可能違反我國的對外承諾，引發國際貿易摩擦。國家相關部門也應該及時更新并規范稅收優惠政策執行的法律法規，在符合法律法規的前提下授予地方政府必要的施政空間，這樣地方政府就只能在法律規定的范圍內執行稅收優惠政策，做到有法可依、有法必依、靈活有度、執行合理。

（二）稅收優惠政策目標必須明確，要能夠促進地方經濟健康可持續發展，能引進與地方經濟發展相契合的產業，尤其是高新技術產業

出臺稅收優惠政策的最終目的是促進地方經濟長期可持續發展，這就要求地方政府必須做到著眼于未來發展，依托地方實際情況發展產業，合理調配并充分利用現有資源，而不是“病急亂投醫”“誰有錢誰來”“領導讓誰來誰來”，要依托轉方式、調結構，提高地方資源配置效率，積極助推新舊動能轉換。稅收優惠政策目標必須明確，程序必須科學，實施時要做到精確扶持，引進一批成長一批，而不是“撒向一大片，全都看不見”，要打破稅收普惠制局面，要為城市的發展做長遠打算，為人民的長久福祉負責。

（三）在政策執行過程中要設定必要的執行時限和門檻，還要確定權責部門

稅收優惠政策執行過程中存在的另一個問題就是政策門檻設置不科學。政策門檻過低或過高，執行期限設定過長或過短，都會導致該享受政策的企業享受不到政策，不該享受政策的企業重復享受。因此，在稅收優惠政策出臺前，在通過地方政府或部門常務會決定時，還應該引入稅務、經濟、法律等專家團隊對政策進行科學評估。還需司法、審計、紀檢部門綜合介入，合理確定政策扶持門檻和執行期限。評估報告要通過司法部門審核備案，同時確定好權責單位，落實具體責任人，做到誰負責出臺政策誰就負責解決執行過程中出現的問題。簽訂相關協議時要明確違約責任和違約責任的追究程序，程序要有可操作性，要經得起歷史的檢驗。

此外，要在企業內部確定職責部門，這能在企業發生違約或者出現問題時做到及時止損，避免出現權責不清、稅收優惠政策落地容易清理難的情況。

（四）要對稅收優惠政策執行進行全過程監管，做好政策實施后的全面評估與績效考核

稅收優惠政策執行出現問題的原因還在于監管，政策出臺有人負責，執行過程沒人監管是不行的。政策執行部門有內審部門的應該按照協議流程做好日常監管，審計、紀檢、監察部門也應該建立完善的監督審查機制，及時依法依規處理稅收優惠政策執行中出現的違紀違法行為。在政策執行結束后，要對享受稅收優惠政策企業的產業落地情況、利稅貢獻情況、社會評價情況做一個全面的評估與考核，根據工作需要聘請各方專家、第三方機構進行全面、綜合、科學的評估。對于執行和實施有問題的，應及時登記備案并在綜合評估后進行政策修正和完善，同時錄入政策升級儲備庫，為下一批稅收優惠政策出臺提供參考；對于產生重大違法違規事項的，要對具體責任部門領導和具體責任人進行問責。

（五）充分利用智慧城市大數據網絡體系建設，在網上公布地方出臺的不涉密的普惠性稅收優惠政策，提高普惠性稅收優惠政策的公開透明力度和執行效率

要破解稅收優惠政策執行中出現的“一言堂”、行賄受賄、暗箱操作等問題，除了要保證政策出臺的合法合規性、執行中綜合監管的有效性外，另一個重要的手段就是利用大數據網絡體系建設，將不涉密的普惠性稅收優惠政策放到政府的網上辦事平臺上，公開政策執行條件、門檻、完成時限等，提高政策執行的公開性和透明度，確保符合條件的企業和企業管理者都能夠盡可能公平地享受政策帶來的益處，同時確保稅收優惠政策執行的時效性。

五、結語

未來地方經濟發展在招商引資方面，最終依靠的是營商環境優化和城市基礎配套設施的便利完善、政府服務理念和手段的根本性轉變。而稅收減免等優惠政策作為經濟調控手段只會作為輔助和有益補充出現，在執行過程中其設計也會越來越科學和規范，功能也會偏向調整地方經濟結構、轉變地方經濟發展方式，在具體落實上也會越來越精細準確、科學合理，從而保證公平競爭和市場統一，增強國家宏觀調控政策效果。