鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化路徑探析

張 芬

[中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院） 山東 濟(jì)南 250103]

黨的十九屆四中全會(huì)圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等若干重大問題做出重要部署，指出要“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化提供了基本遵循。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求也為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理提出更高標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的主體，也是整合企業(yè)、社會(huì)組織等各方力量的主要方面，更是保障生態(tài)文明建設(shè)順利推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。[1]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)容，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要因素。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要意義

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)發(fā)展站在了新的歷史方位上，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的關(guān)鍵。黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)工作，從“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”到“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”，這是對(duì)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)重要性的根本概括，也昭示了黨建設(shè)生態(tài)文明的堅(jiān)定決心。推進(jìn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化不僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的關(guān)鍵。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層政府，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)開展生態(tài)文明建設(shè)的主體，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要維度

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是應(yīng)對(duì)新時(shí)代各種復(fù)雜挑戰(zhàn)的關(guān)鍵，也是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府，其治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)情況關(guān)系整個(gè)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程與成效。新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，體現(xiàn)了人們?nèi)找嬖黾拥拿篮蒙畹男枰绕潴w現(xiàn)在對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求下。堅(jiān)持以人民為中心，就必須以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，滿足人民對(duì)美好生活的向往。農(nóng)村是涵養(yǎng)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的主體區(qū)，是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要供給者，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是滿足人民美好生活需要的保障，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要維度。[3]

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求表明，鄉(xiāng)村振興并不是單純地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，處理好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然之間的關(guān)系。由于受傳統(tǒng)發(fā)展觀念的影響，一段時(shí)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式主要依靠低層次或重復(fù)性的項(xiàng)目，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展，但也帶來了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞等問題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村之間的過渡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有城市和農(nóng)村的雙重特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題也呈現(xiàn)出一些自身的特征，如工業(yè)污染與農(nóng)業(yè)面源污染并存、生活垃圾和污水排放散亂等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境問題能否解決，綠色發(fā)展能否實(shí)現(xiàn)，依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐基礎(chǔ)和重要砝碼。[4]

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式的現(xiàn)實(shí)需要

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風(fēng)光”。農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及農(nóng)村污水、垃圾治理和村容村貌提升等內(nèi)容，必須依靠政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民的共同參與。隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，構(gòu)建政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民共同參與的多元治理格局已刻不容緩。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)和文化等的職能進(jìn)行全面改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變治理模式，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境治理能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要貫徹好黨和國(guó)家的生態(tài)環(huán)境治理理念，正確處理好與企業(yè)、社會(huì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民之間的關(guān)系，并鼓勵(lì)其積極參與生態(tài)環(huán)境治理，構(gòu)建多元治理格局，從而產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境治理模式，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境問題已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要障礙，甚至一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境治理能力，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化仍有較長(zhǎng)的路要走，面臨著許多現(xiàn)實(shí)困境。

1.治理主體單一，多元共治格局尚未形成

目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理過程中，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為單一的治理主體，企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人參與不足。治理主體的單一化，會(huì)使政府的權(quán)力高度集中，政府在開展生態(tài)環(huán)境治理的過程中有可能會(huì)為了完成治理任務(wù)而處于企業(yè)的對(duì)立面，不利于構(gòu)建良好的政企關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域所面臨的生態(tài)環(huán)境問題也更加復(fù)雜化，治理難度進(jìn)一步提升，以政府為單一主體的生態(tài)環(huán)境治理模式已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境問題。[5]造成治理主體單一的原因主要有兩個(gè)方面，從政府方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)、社會(huì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民聯(lián)系較少，提供參與生態(tài)環(huán)境治理的空間和機(jī)會(huì)也較少，一定程度上阻礙了多元治理格局的形成；從社會(huì)方面來看，企業(yè)、社會(huì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境治理的觀念仍然較弱，不利于多元治理格局的構(gòu)建。

2.生態(tài)環(huán)境治理觀念滯后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間關(guān)系失衡

對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的認(rèn)識(shí)仍停留在污染治理層面，沒有充分認(rèn)識(shí)和踐行綠色發(fā)展理念。面對(duì)日益嚴(yán)峻和復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間關(guān)系時(shí)表現(xiàn)得無所適從。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走向了兩個(gè)極端，要么是全然不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以強(qiáng)制性的方式治理生態(tài)環(huán)境，“一刀切”治理污染問題，使企業(yè)喪失了在本地追加投資的熱情，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成沖擊；要么就是以GDP為核心目標(biāo)，不顧生態(tài)環(huán)境，仍然發(fā)展高消耗、高污染的項(xiàng)目，使環(huán)境問題更加突出。總的來說，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有深刻認(rèn)識(shí)和理解生態(tài)環(huán)境治理與綠色發(fā)展的關(guān)系，沒有著力于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展綠色生產(chǎn)方式，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力不足的一個(gè)重要表現(xiàn)。

3.法律法規(guī)不健全，生態(tài)環(huán)境治理制度體系建設(shè)不完善

首行，法律法規(guī)不健全，對(duì)一些環(huán)境問題的處理規(guī)定過于寬泛，缺乏配套實(shí)施細(xì)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理環(huán)境問題時(shí)，操作性不強(qiáng)，難以取得預(yù)期效果。尤其是遇到一些新型環(huán)境問題時(shí)，無法可依，進(jìn)一步影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理效果。其次，地方政績(jī)考核、干部考核和監(jiān)督機(jī)制不完善等，也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力不足。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的路徑探析

要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化，就必須形成多元主體治理格局，提升治理主體的現(xiàn)代化水平，并將綠色發(fā)展理念根植于各治理主體觀念中，通過不斷創(chuàng)新治理方式和手段，完善生態(tài)環(huán)境治理制度體系建設(shè)。

1.構(gòu)建企業(yè)、社會(huì)、公眾共同參與的多元治理格局

企業(yè)、社會(huì)和公眾的共同參與是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。政府不再是生態(tài)環(huán)境治理的唯一主體，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，多元治理格局能匯聚各主體的經(jīng)驗(yàn)和智慧，充分發(fā)揮不同主體在生態(tài)環(huán)境治理中的優(yōu)勢(shì)，形成治理合力，進(jìn)而提高總體的治理能力，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。[6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須讓渡部分治理權(quán)力給其他治理主體，可通過相關(guān)法規(guī)、條例等明確各參與主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任與權(quán)力，并對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，防止某一主體濫用權(quán)力。同時(shí)，政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的政策環(huán)境，積極培育保護(hù)生態(tài)環(huán)境的社會(huì)組織，促進(jìn)環(huán)保組織的健康發(fā)展，為企業(yè)和個(gè)人參與生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)提供有利平臺(tái)。

2.提升生態(tài)環(huán)境治理各主體的現(xiàn)代化水平

在多元主體參與的生態(tài)環(huán)境治理格局中，各治理主體如政府、企業(yè)、社會(huì)組織、居民的素質(zhì)和現(xiàn)代化程度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理效果和現(xiàn)代化水平有著顯著影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其現(xiàn)代化水平?jīng)Q定著能否有力協(xié)調(diào)各參與主體行動(dòng)，從而最大限度地發(fā)揮各治理主體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的生態(tài)環(huán)境治理效果。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，要建立積極的生態(tài)環(huán)境治理參與機(jī)制，并通過政策支持保證各參與主體生態(tài)環(huán)境治理行為的正向效應(yīng)。企業(yè)要提高自身的生態(tài)前瞻性，把握綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，調(diào)整自身產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)模式，達(dá)到節(jié)能減排目的，履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任。居民個(gè)人素質(zhì)和參與生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)的能力如何，決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的方向和質(zhì)量，是保證治理工作高效的重要因素。居民要依靠政府搭建平臺(tái)，通過合法路徑有序參與。

3.樹立和踐行綠色發(fā)展理念

綠色發(fā)展理念打破了唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想束縛，科學(xué)反映了自然界和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)理論的飛躍和升華，也是對(duì)突出環(huán)境問題所做出的的積極回應(yīng)。意識(shí)指導(dǎo)實(shí)踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的重要主體，其生態(tài)環(huán)境理念直接影響著生態(tài)環(huán)境治理成效。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，由經(jīng)濟(jì)優(yōu)先向生態(tài)優(yōu)先轉(zhuǎn)型，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色增長(zhǎng)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，避免在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的污染，并通過出臺(tái)激勵(lì)政策促使企業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要積極組織綠色發(fā)展理念的普及和宣傳，強(qiáng)化社會(huì)群體的生態(tài)環(huán)境意識(shí)，將綠色發(fā)展理念貫徹到日常的生產(chǎn)和生活中。

4.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理制度體系

生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化既包括治理主體自身能力的現(xiàn)代化和樹立先進(jìn)的生態(tài)環(huán)境治理理念，也包括將相關(guān)治理主體協(xié)調(diào)組織起來，并對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督考核，并構(gòu)建信息公開機(jī)制和制度。健全的生態(tài)環(huán)境治理制度體系能夠有效協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系和行為，提高生態(tài)環(huán)境治理效率，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的保障。健全生態(tài)環(huán)境治理制度體系，一是要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理法律現(xiàn)代化，加強(qiáng)法規(guī)政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的處理設(shè)置統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并明確規(guī)定各級(jí)政府和政府各部門職責(zé)。二是要建立科學(xué)的生態(tài)績(jī)效考核機(jī)制，加大生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核的比重，并進(jìn)一步細(xì)化考核指標(biāo)。三是要建立系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制，建立便捷化的生態(tài)環(huán)境治理平臺(tái)，有效協(xié)調(diào)各參與主體行為，并通過制度建設(shè)形成常態(tài)化。四是要建立全面的生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督機(jī)制，加大生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)信息的公開力度，打通社會(huì)公眾參與監(jiān)督的渠道，主動(dòng)接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

四、結(jié)語

黨的十九屆五中全會(huì)公報(bào)提出到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的九方面遠(yuǎn)景目標(biāo)，其中包括生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)保障，因此，必須堅(jiān)持構(gòu)建多元治理格局，提升各治理主體的現(xiàn)代化水平，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，不斷創(chuàng)新治理方式和手段，完善生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平。