基層行政事業單位全面預算管理探析

陳海平

（上饒市廣信區財政局，江西 上饒 334100）

一、引言

全面預算管理在我國的發展還不是很成熟，特別是行政事業單位，而且由于我國經濟體制和行政事業單位職能的特殊性，行政事業單位在進行預算管理時，無法完全借鑒國外的理論以及國內企業的成功案例。因此，在全面深化改革這一形勢下，行政事業單位應積極對全面預算管理在內部的落實路徑進行研究。

二、全面預算管理相關概念闡述

全面預算管理是指企業為了實現既定的戰略目標，在特定的運營期間內，對企業內部各部門的財務與非財務資源進行合理分配，并對運營活動進行全方位預測、控制與監督的一種管理方法。全面預算管理具有明顯的全額性、全程性以及全員性特點。全額性指金額方面的整體性，包括所有的收入、支出等；全程性即預算管理在執行流程方面的全程監管，包括但不限于預算下達、編制、執行以及匯總，還包括后續的考察、評價等工作，以此發現預算管理的缺漏；全員性指預算管理需要全體員工參加，這既能夠保證對所有資源進行高效配置，又能保證在對預算目標進行精細化分析時能夠具體到人［1］。

三、基層行政事業單位全面預算管理存在的問題

（一）實施環境難以達到全面預算要求

預算管理對基層行政事業單位來說非常熟悉，而且預算管理也已經發展得較為成熟，但是全面預算管理作為預算管理的進階形式，大多數基層行政事業單位還沒有真正理解其含義，全面預算管理的實施范圍還停留在財務層面，該項工作的實施也全權交由財務部門負責，其他部門很少參與，甚至單位領導有時候也只是一帶而過，沒有從更深的層面落實。

（二）人員素質與全面預算需求不匹配

有效落實全面預算管理這一復雜的工作需要高素質綜合型人才的支撐。

但是目前基層行政事業單位的部分工作人員不具備較高的綜合素質，無法適應全面預算管理的工作需求，而且在全面預算管理培訓方面，基層行政事業單位也沒有大力開展相應的培訓工作。這主要體現為其培訓范圍僅局限于財務人員，而且培訓次數相對較少，培訓內容多為與財務相關的內容，全面預算管理的相關理論中綜合能力提升方面的內容較少，導致單位內部大部分員工對全面預算管理理解得不夠充分，綜合能力達不到全面預算管理的要求。

（三）預算編制可預見性事項難以確定

現階段，由于外部經濟環境多變，對于基層行政事業單位而言，可預見性事項很難確定，預算編制工作也存在很大困難。而且部分基層行政事業單位還沒有建立完善的預算編制流程，沒有形成統一的預算編制標準，從而導致其預算編制較為籠統，無法充分結合單位運營的實際情況，也無法保證預算編制的工作質量［2］。

（四）預算執行項目資金監管剛性不足

部分基層行政事業單位雖然建立了相應的預算監督管理部門，但是并未嚴格按照規章制度完成各項監管任務，項目資金運轉管理存在不嚴謹、不堅決等問題。還有部分基層行政事業單位直接將其交由財務部門負責，而財務部門對其他部門的工作情況了解得比較少，無法全面地開展監管工作，導致監管機制無法充分發揮其應有的效用，最終導致預算執行項目資金監管剛性不足，無法保障全面預算管理工作的有效落實，全面預算管理的作用也無法得以充分發揮［3］。

（五）全面預算管理結果應用不充分

全面預算管理結果的應用是全面預算管理的最后一個環節，也是全面預算管理工作效果得以提升的有效手段。但是大部分基層行政事業單位對全面預算管理的結果應用得還不是很到位。例如，在整個全面預算管理結果或者評價報告出來以后，相關管理人員沒有對其進行更深一步的審查和辨別，也沒有分析已經出現的問題并采取有效的解決措施，或沒有徹底解決相關問題。同時，對后期的工作計劃也未作出相應的調整和優化。

（六）全面預算管理信息化建設滯后

我國基層行政事業單位對信息化的應用相對來說已較為普遍，但是還不夠完善，還不夠成熟。由于一部分基層行政事業單位所處地區的經濟和科技發展緩慢，其基本上沒有建立與全面預算管理相適應的信息化平臺，雖然部分基層行政事業單位已經建立了相應的信息化平臺，但是后期維護不及時。不管是沒有建立還是后期維護不夠都是信息化建設不完善的表現。這會導致單位內部信息的傳遞和更新不及時，信息質量和準確度不高，從而影響全面預算管理的工作效率和工作質量。

四、基層行政事業單位全面預算管理的優化措施

（一）增強全面預算管理意識，營造良好的實施環境

全面預算管理是一項較為復雜的系統化工作，僅靠財務部門是無法在行政事業單位內部切實有效地落實的，需要其他部門共同參與。因此，行政事業單位首先應該提高單位領導對全面預算管理的重視程度，提升其對全面預算管理重要性及其理論知識的理解與掌握程度，明確全面預算管理中“全面”的真正含義，并在單位內部大力落實，鼓勵全體員工共同參與全面預算管理工作。與此同時，積極組織全面預算管理工作動員會，在會議中對正反案例進行分析，或者對相關理論進行深度解讀等，讓全體員工真正理解全面預算管理的作用，切實感受全面預算管理的重要性［4］。

其次，組建一支專門負責全面預算管理的小組，該小組需要包含領導層，以及人力資源管理部門、財務部門和業務部門等各部門的成員，必要時還要聘請外部專業人士對全面預算管理工作的全部過程展開專業指導，從而為全面預算管理工作的有效落實奠定堅實的基礎，提升行政事業單位全面預算管理工作的科學性、系統性與嚴謹性。

（二）加大人員素質培訓力度，提高全面預算管理水平

人才是支撐各項工作有效落實的最根本力量，因此，行政事業單位需要針對全面預算管理的相關內容，在單位內部定期組織相應的培訓活動，以不斷提升行政事業單位的人才隊伍質量，進而提升全面預算管理水平。

以湖北省某行政事業單位的相關培訓活動為例，該單位的全面預算管理培訓內容主要可分為以下三個方面。一是國家新出臺的法律法規和與全面預算管理工作相關的最新政策，目的是提升全面預算管理工作的合法合規性，以及與國家最新政策的適應性。二是有關全面預算管理的專業內容，如預算指標的選取、預算的編制方法以及相應的分析能力等，目的是確保全面預算管理工作的專業性與嚴謹性。三是單位制定的各項制度以及各類業務的相關流程，目的是提升全面預算管理的系統性。與此同時，該單位為了避免培訓工作過于枯燥、流于形式，還采用了多樣化的培訓方式，以此提升全體員工參加培訓的積極性和主動性，使培訓達到學以致用的效果。例如，在單位內部組織有關全面預算管理的辯論會，通過辯論的形式，促使員工不斷學習，達到相互交流的效果，除此之外，還可采用戶外拓展、模擬體驗等形式。

（三）做好前期調查分析工作，提高預算編制精準度

預算編制是實施全面預算管理工作的第一步，也是全面預算管理的基礎。因此，基層行政事業單位應該重視預算編制這一過程，為預算編制工作留出足夠的時間，使相關工作人員可以對單位的業務特點、上級下達的具體目標以及國家的現行政策等各項內容做好充分的分析工作。而且要想提升預算編制的精準度，行政事業單位預算管理“一上一下、兩上兩下”的這四個階段需要反復進行多次，以確保單位上下充分溝通，而這些也都是需要時間的。

同時，預算編制相關工作人員除了需要對單位的業務特點、上級下達的具體目標以及國家的現行政策等內容進行分析之外，還需要充分掌握單位內部各部門的工作情況以及往年的預算執行情況等。因此，確保單位內部信息傳遞的及時性與準確性，對于基層行政事業單位的預算編制工作來說，也是極為重要的，這能確保各類信息及時準確地傳遞到編制預算的相關人員手中，這樣不僅可以節省時間，而且能在很大程度上提升預算編制的效率、質量以及預算指標的科學性。綜上所述，基層行政事業單位可以從預留足夠的時間以及確保信息傳遞的及時性與精確性這兩方面，幫助預算編制相關人員充分做好前期的調查分析工作，從而達到提升預算編制精準度的目的，最終為全面預算管理提供切實有效的標準［5］。

（四）建立健全預算管理制度，加大預算執行約束力度

預算執行是全面預算管理的主體，也是最為核心的部分。因此，要想確保預算執行切實有效地落實，基層行政事業單位在落實預算執行時，首先需要對預算指標進行細化分解，以確保預算執行流程合理清晰。其次，需要完善預算管理制度以及監督管理機制，加大預算執行的約束力度。

具體來說，當預算總指標下達之后，基層行政事業單位需要對預算指標進行分解，確保指標能分配到每一個員工、每一項具體工作，并且盡可能細化，從而為單位具體的預算管理提供更合理、更有針對性的參考標準，使員工更加清楚自己的工作目標。與此同時，行政事業單位在開展全面預算管理工作之前，就應該將各種可能發生的不利因素歸集到管理制度的框架之中，該框架不僅要遵循我國的相關法律法規，而且要符合單位本身的實際情況，如果有必要的話，還可以選擇性地借鑒國外成熟的預算執行經驗，最終制定出一整套科學嚴謹的全面預算管理制度，使預算執行的各個環節都有法可依。除此之外，行政事業單位還需要將預算執行的監管工作引到規范有序的運行軌道上來，切實有效地落實事前防范、事中控制和事后監督工作，并且設置獨立的審計部門，負責制定每個階段的預算審計計劃，以全面做好預算監督工作。這一方面可以確保預算執行的有效實施，另一方面可以及時發現預算執行過程中存在的問題并予以糾正，從而確保預算執行始終保持在當初預算編制的范圍內。

（五）強化全面預算結果應用，提升預算績效管理水平

要讓全面預算管理工作更好地發揮作用，加強對考核結果的應用是非常關鍵的一步。加強對考核結果的應用可以分為以下三個步驟。首先，得到的考核結果或者評價報告應該被原封不動地提交給單位管理層，使他們可以更加客觀合理地分配財政資金。其次，對于考核結果或者評價報告里面提到的問題，要予以及時徹底的解決，并對下一年度的工作計劃進行優化調整。例如，當超出預算支出的情況發生時，應降低對超預算支出部門的預算撥款，并對超預算支出的原因進行分析，然后作出相應的整改，以防財政資金浪費，提高單位的資金使用效率。最后，及時對相關部門的整改結果進行監督和檢查，對未完成整改的部門進行時間限制，以督促其盡快完成；對于已完成整改的部門，進行整改質量檢查，以確?？己私Y果的應用效果，實現全面預算管理［6］。

（六）加強信息技術平臺搭建，實現預算管理技術革新

計算機技術、互聯網以及大數據的出現，不僅為人們的生活提供了便利，而且在很大程度上提升了我國基層行政事業單位的管理水平。健全的信息化平臺是單位進行全面預算管理最有力的工具，所以不能忽略信息化建設工作。信息化建設主要分為財務處理系統和信息共享系統兩部分。財務處理系統各行政事業單位已基本具備，重點是后期維護工作。由于市場環境、國家政策以及單位管理模式不是一成不變的，財務處理系統也應該不斷適應各項需求，進行迭代更新，如新政府會計制度出臺后，各行政事業單位需要根據新的政策更新原有的財務處理系統，使之更加適應現階段的工作需求。

五、結語

在行政事業單位全面深化改革不斷推進的環境下，基層行政事業單位應該盡快認識到全面預算管理的重要性，結合單位的具體情況，對全面預算管理過程中存在的實施環境難以達到全面預算的要求、人員素質與全面預算需求不匹配、預算編制可預見性事項難以確定、預算執行項目資金監管剛性不足、全面預算管理結果應用不充分以及全面預算管理信息化建設滯后等問題進行深入探討。同時，增強全面預算管理意識，營造良好的實施環境；加大人員素質培訓力度，提高全面預算管理水平；做好前期調查分析工作，提高預算編制精準度；建立健全預算管理制度，加大預算執行約束力度；強化全面預算結果應用，提升預算績效管理水平；加強信息技術平臺搭建，實現預算管理技術革新等。這有利于提升基層行政事業單位的全面預算管理水平，進一步提升基層行政事業單位的資金使用率，使其社會效益得到更好的發揮。