非訴執(zhí)行案件中的程序問題研究

景 玥 袁曉軍 霍 琳

（1.河北工程大學文法學院，河北 邯鄲 056000；2.河北省邯鄲市叢臺區(qū)人民法院，河北 邯鄲 056000；3.河北省大名縣人民檢察院，河北 邯鄲 056038）

我國非訴執(zhí)行制度始于改革開放初期，系通過行政管理領域的單行法律、法規(guī)列舉的方式進行規(guī)定。其后的《行政強制法》、2015年修訂的《行政訴訟法》以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》對該制度作出了規(guī)定，奠定了該制度的基本格局。近年來，隨著依法治國的深入推進，依法行政成為政府面臨的重大課題，非訴執(zhí)行案件的規(guī)范化直接影響到人民基本權益的保障，因此受到廣泛關注。一方面，該制度避免行政機關利用其優(yōu)勢地位損害行政相對人的合法權益，實現(xiàn)了司法權對行政權的監(jiān)督；另一方面，避免使已經經過調查處理的行政案件程序再次進入司法程序，既能節(jié)約司法資源，也有助于提高行政執(zhí)法效率。［1］但面對行政機關提出的大量強制執(zhí)行申請，法院既要嚴格予以審查，又要集中力量進行執(zhí)行，因此非訴執(zhí)行制度也給法院增加了一定的工作負擔。［2］

為了保證執(zhí)行的公正、合法，必須厘清其中涉及的重要程序問題。一般而言，非訴執(zhí)行案件進入到法院時主要涉及審查、執(zhí)行和案卷整理與儲存三個方面的問題。其一，在審查環(huán)節(jié)，審查標準缺乏清晰的法律依據，導致無法作出最客觀公正的審查裁決，進而影響裁決公正性；其二，在執(zhí)行階段，不完善的執(zhí)行準備工作和不合理的執(zhí)行方案都會嚴重損害被執(zhí)行人的合法權益，有損司法權威；其三，在案卷整理的過程中，整理材料的內容、方式也會影響案卷的規(guī)范化管理，進而影響到案卷的有效運用。

一、審查程序

審查程序是啟動非訴執(zhí)行案件的“按鈕”，法院對執(zhí)行申請的審查結果直接關系到是否依據行政機關的申請對行政相對人作出強制執(zhí)行的裁定，該裁定會對行政相對人的切身利益產生重大影響。因此，法院有必要從實體和形式兩個方面對行政機關提出的執(zhí)行申請進行審查。雖然從表面上看，這種審查方式較為復雜，有降低執(zhí)行效率之嫌疑，但有效的審查是保證執(zhí)行工作順利開展的重要保證，也是強制執(zhí)行結果公正的必然要求。

（一）實體審查

1.基于《行政強制法》第五十四條的審查內容

《行政強制法》第五十四條規(guī)定了行政機關的催告義務：“行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行；執(zhí)行對象是不動產的，向不動產所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行。”該條表明，法院應從兩方面進行審查：一是行政機關在提出申請之前是否依法履行了向當事人催告的義務；二是行政機關對當事人作出的催告期限是否滿十日。催告程序的設立可以被視為法律給予當事人提出異議或者按照行政機關的要求配合行政行為的反應時間，保障當事人合法的異議權，避免當事人在沒有充分準備的情況下被強制執(zhí)行，從而遭受人身或財產的損失，這也是對行政機關執(zhí)法權的一種有效制約。

2.基于《行政強制法》第五十五條的審查內容

《行政強制法》第五十五條采用不完全列舉的方式對行政機關申請法院強制執(zhí)行時應當提供的材料作出了規(guī)定，主要包括：強制執(zhí)行申請書，行政決定書及作出決定的事實、理由和依據，當事人的意見及行政機關催告情況，申請強制執(zhí)行標的情況等，保證申請執(zhí)行的內容具體明確。上述材料中，法院應當對行政決定書及作出決定的事實、理由和依據著重進行審查。行政決定書是執(zhí)行申請合法的基礎性決定，如果決定書中載明的行政行為明顯缺乏事實依據或者法律法規(guī)依據的，人民法院應當首先充分聽取雙方當事人意見，然后依法作出裁決；如果發(fā)現(xiàn)決定書中存在明顯非法且損害被執(zhí)行人合法權益的內容，應當依法作出不予執(zhí)行的裁決。

3.基于《行政強制法》第五十九條的實體審查內容

《行政強制法》第五十九條規(guī)定了緊急情況下人民法院的立即執(zhí)行權力，即“因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執(zhí)行。經人民法院院長批準，人民法院應當自作出執(zhí)行裁定之日起五日內執(zhí)行。”

通常情況下，法院對于非訴執(zhí)行案件應當經過“受理——審查——執(zhí)行”三個環(huán)節(jié)，通過法定的程序處理來保障司法裁決的合法性，但第五十九條對該程序進行變通，去掉人民法院的“審查”環(huán)節(jié)，變?yōu)椤笆芾怼獔?zhí)行”兩個環(huán)節(jié)，但要求法院院長批準這一程序，既能對執(zhí)行內容進行一定程度的審查監(jiān)督，也能適應緊急情況下保障公共安全的需要，雖然可能導致當事人個人權利受到一定程度的侵害，但是在個人利益與公共利益發(fā)生沖突時，公共利益優(yōu)先也是法律基本價值之一。當然，在對“緊急情況”認定時，法院應當格外慎重。

（二）形式審查

法院在審查非訴執(zhí)行申請時，還應當從申請主體、申請期限、申請材料等形式要件進行審查。

對申請主體的審查。人民法院對于非訴執(zhí)行申請主體的審查應當包括三個層次：第一，申請人是否為合格的行政主體；第二，申請人是否為所涉非訴行政案件中行政行為的作出者；第三，申請主體是否為合格的申請主體，因為只有作出行政行為的行政機關或法律法規(guī)授權的組織才有權申請人民法院執(zhí)行具體行政行為。

對申請期限的審查。人民法院對于非訴執(zhí)行案件的審查應當包括對行政機關申請期限的審查，應把握以下兩個方面：第一，涉案行政行為是否已經送達被申請執(zhí)行人，有效的送達是具體行政行為發(fā)生法律效力的前提；第二，涉案行政行為是否在法定的申請執(zhí)行期限之內，因為人民法院對于行政主體的逾期申請不予受理。

對申請材料的審查。申請材料是人民法院對執(zhí)行申請合法性、合理性作出判斷的主要依據，因此審查應當圍繞申請執(zhí)行書內容的完整性進行，主要是指申請執(zhí)行書中必須載明的基本情況，比如申請執(zhí)行當事人的相關情況、申請執(zhí)行的事實和法律依據、申請執(zhí)行的內容等，還有證明行政行為合法、相對人行為違法的證據材料等。

（三）審查標準

制定合理的審查標準，是非訴執(zhí)行申請能否得到最終執(zhí)行的重要依據，但我國目前的法律規(guī)范中對審查標準的規(guī)定較為模糊，因此需要進行進一步討論。［3］

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十一條規(guī)定了人民法院審查后不予執(zhí)行的幾種情形，主要包括實施主體不具有行政主體資格，明顯缺乏事實根據或者法律依據，以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的情形。該條文可以視為非訴執(zhí)行申請的原則性審查標準，是對非訴執(zhí)行申請合法性和合理性的判斷依據。對實施主體的判斷有明確的法律依據，但是否明顯缺乏事實、法律依據，是否明顯違法等的判定則具有一定的主觀性，沒有嚴格統(tǒng)一的標準。［4］筆者認為，根據法條可以將審查標準劃分為三個遞進的層次：

一是嚴格審查標準。要求法院對事實根據、法律依據等方面進行客觀、公正的審查，這是非訴執(zhí)行申請合法、合理的前提條件。

二是普通審查標準。法院在審查中，發(fā)現(xiàn)不影響行政機關所作行政行為合法性、被執(zhí)行人實體利益的一般違法行為，可以要求當事人及時更正，但不得影響法院作出的裁決。

三是初級審查標準。譬如記錄錯誤或申請材料不完整等不影響事實認定的輕微瑕疵，法院應當在要求當事人改正或征求當事人意見的基礎上予以更正，以保證法院裁決的作出依據合法、合理。

二、執(zhí)行程序

非訴執(zhí)行案件中的強制執(zhí)行，是實現(xiàn)執(zhí)行申請的重要環(huán)節(jié)，一般應當包括執(zhí)行前的準備和強制執(zhí)行兩個階段。

（一）執(zhí)行前準備

在對行政機關的執(zhí)行申請進行全面審查后，法院會對符合執(zhí)行條件的申請依法作出強制執(zhí)行裁決。為保障執(zhí)行工作順利開展，執(zhí)行法官應當做好執(zhí)行前的準備工作，包括：

1.查閱申請執(zhí)行材料和執(zhí)行裁決，了解基本案情和執(zhí)行內容。若被執(zhí)行人確有履行能力，先要求被執(zhí)行人積極執(zhí)行，若被執(zhí)行人拒不履行義務或有妨礙執(zhí)行的行為的，應作出書面的執(zhí)行裁定書并強制執(zhí)行。

2.明確執(zhí)行管轄，對執(zhí)行標的進行分類。一般情況下由申請人所在地基層人民法院執(zhí)行；當執(zhí)行對象為不動產時，由不動產所在地基層人民法院執(zhí)行；基層人民法院認為執(zhí)行工作開展確實有困難時，報請上級人民法院決定執(zhí)行。

3.制定合理的強制執(zhí)行方案。強制執(zhí)行方案應當包括執(zhí)行的主體、對象、時間、范圍、方法和步驟等，以合法性和合理性為宗旨，盡量減少損害被執(zhí)行人財產，同時也要考慮到執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)問題并提前做好應急預案。

（二）強制執(zhí)行

強制執(zhí)行制度的設計目的是維護法律權威，保證行政機關所做出的合法行政行為得以實現(xiàn)，但因其實施主體具有特殊性，在執(zhí)行過程中，更應當謹慎、規(guī)范。

強制執(zhí)行包括一般強制執(zhí)行和緊急情況下的立即執(zhí)行兩種情形。一般強制執(zhí)行主要包括三個方面：一是針對存款，執(zhí)行措施包括查詢、凍結、劃撥和扣留、提取，但應當區(qū)分被執(zhí)行人個人財產和其家庭成員的財產，并為其保留必要的生活費、贍養(yǎng)費等；二是針對不動產，執(zhí)行措施有查封、扣押、拍賣、變賣等；三是針對違法違章的建筑及附屬物，執(zhí)行措施主要是強制拆除，應避免對建筑物的不合理拆除，若損害被執(zhí)行人合法權益應進行合理補償。

緊急情況下的立即執(zhí)行權力，指《行政強制法》第五十九條所規(guī)定的，在緊急情況下行政機關可以申請人民法院立即執(zhí)行的特殊權力。該條款主要解決的是突發(fā)情況下公共安全的保障問題。

三、案卷整理和保存

非訴執(zhí)行案件的案卷材料包括行政機關執(zhí)行申請、涉案具體行政裁決、法院裁定等，對案卷材料進行合理的整理保存是推進檔案管理法治化和規(guī)范化的重要路徑，應當注意以下問題：

其一，案卷內容完整性。完整的案卷材料是強制執(zhí)行行為合法性的重要憑證，必須應保證完整統(tǒng)一，全面真實地反映所記載案件的全部情況，且彼此間應當形成嚴密的邏輯體系，按照案件處理流程，將各流程的相關文書整理歸檔，以便查閱保存。

其二，案卷整理統(tǒng)一化。不同案卷材料數量不同，內容也有所差異，應當對組卷順序作出要求，制定卷內文書目錄，并按照目錄順序組卷，以便查詢。

其三，案卷審查層級性。對案卷整理完成后，應當再次進行審查。首先，對于整理案卷中的違法行為，應當遞交相關部門作出處理，根據處理情況再做處理；其次，對于案卷中的輕微瑕疵，應書面的告知并限期改正，核實無誤后連同前述材料一并整理保存；最后，對于合法合規(guī)的案卷應當給予當事人反饋，并將回執(zhí)收入案卷材料中一并保存。

其四，案卷運用現(xiàn)代化。規(guī)范的案卷整理可以服務于不同的需求，尤其是在大數據時代，案卷電子化快速推進，不同國家機關實現(xiàn)信息共享，有利于提升執(zhí)法、司法效率和權威，為政府信息公開、司法公開提供保障。

四、結語

我國目前的法律規(guī)定對于非訴執(zhí)行申請的審查形式和標準、強制執(zhí)行的步驟和方式、案卷的整理和保存等尚有不足，亟待完善。由人民法院對行政機關的執(zhí)行申請作出司法監(jiān)督的同時，也應當充分利用檢察體系改革的最新成果，對非訴執(zhí)行案件中行政機關和法院的職務行為形成雙重外部監(jiān)督機制，這既是檢察機關法律監(jiān)督職能的題中應有之義，也是法治國家建設的必然要求。