石化項目用地選址中的利益沖突及權利救濟

段圭權

（中石化巴陵石油化工有限公司，湖南 岳陽 414014）

石化行業是保障能源安全和滿足人民生活需要的支柱產業，但對于石化項目選址地的群眾而言，項目落地會帶來環境、心理、地價等多方面變化。石化項目存在的大氣污染、水污染、爆炸危險，導致周邊環境惡化和土地、房產交換價值貶值；火災爆炸事故新聞報道，加深了周邊居民對石化項目不安全的心理感知。石化項目用地選址，引發的利益沖突越來越普遍。

一、石化項目用地選址的現狀

（一）石化項目用地的兩種方式

石化項目由生產裝置、輔助設施、公用工程及辦公、生活設施以及廠外配套工程等組成。對于集中成片建設的廠內設施用地，采取征收等方式取得土地使用權。管道用地作為線性工程因其特殊性，路由選址尤其困難。管道架空與地下埋設用地廠外管道具有點多線長、注重連續的特點，按安全規范要求左右一定距離范圍內土地不得修筑建（構）筑物，從而形成大面積的長條狀用地。管道用地如采用取得建設土地使用權的方式，投資成本巨大。取得建設用地使用權的主要目的是利用土地營造建（構）筑物，形成房地結合一體的統一物并保有所有權，以其自身居住或生產功能滿足生產、生活需要。而地役權具有多種目的及功能，即使利用他人土地修筑建（構）筑物，也只是為了提高自己現有不動產效益的目的，實現相關輔助功能。如廠外配套管道工程，利用沿途土地鋪設管道輸送物料，主要目的是滿足生產裝置生產的需要，鋪設管道是為了輸送物料采取的手段。此種情形下，利用他人土地鋪設管道的權利契合地役權的特質，取得管道通過地役權，根據管道占地具體情形支付補償款，而不需改變沿途不動產的權屬，付出的成本低，并能促進土地的節約集約利用。但管道通過的土地可能有集體所有土地、國家所有未出讓地、國有所有已出讓地，土地權利人眾多，談判成本高昂；尤其是管道路由必須通過已出讓地的情形，即使通過政府組織協調，也往往因土地權利人種種訴求得不到滿足而使管道無法通過，項目陷入停頓。

（二）群體事件與訴訟糾紛頻發

石化行業具有高溫、高壓、易燃、易爆的生產特點，對周邊環境不可避免產生影響。如2013年“11· 22”青島輸油管道泄漏爆炸事件、2015年“8· 12”天津濱海新區危險品倉庫爆炸事件，造成人員傷亡、財產損失及環境污染等嚴重后果。石化行業威脅公眾安全的潛在風險，加深了周邊居民對石化項目不安全的心理感知。公眾或出于未知或錯誤認知，或出于對自身生命財產安全考慮，對石化項目落地產生排斥、恐慌心理，進而引發公眾以“群體”形式抗爭或提起訴訟。

二、石化項目用地選址中的利益沖突

（一）不可量物侵入的概念

不可量物源于羅馬法，最早見于優士丁尼《學說匯纂》的役權訴訟，即“簡子沙工廠的煙塵可以從其上前方的建筑上排除嗎？”不可量物是指來自他人土地，對己方產生不利影響的物質和其他類似的物質。常見的不可量物包括廢氣、噪音、光、電磁輻射、核輻射等。隨著科學文明的發展，不可量物的種類會越來越多。

廣義的不可量物還包括觀念性不可量物，指他人的行為妨害了物的使用人不應當被剝奪的美感或者風俗，致使周邊居住的鄰人精神上舒適、自由的人格權圓滿狀態受到妨礙，往往也會使周邊不動產的物權圓滿狀態受到妨礙，造成不動產交換價值貶值。石化項目在生產過程中，不可避免需向周邊環境排放廢氣、廢水等污染物，存在發生火災爆炸可能，此等不可量物對周邊環境的侵入，對周邊居民生活環境、生命健康與財產造成妨害、危險或損害。

（二）成本與利益分配結構的失衡

相比于地鐵等產生正溢出效應的設施，石化項目因其不可量物侵入產生負溢出效應而被周邊居民視為鄰避設施。石化項目作為能源化工基礎設施，其興建關乎國家能源安全，惠及整個社會，但鄰避風險和成本卻由其周邊居民承擔。成本與利益分配結構的失衡，是周邊居民與石化企業產生利益沖突的根源。

三、不可量物侵害的權利救濟

（一）不可量物侵害的請求權類型

不可量物侵入周邊環境導致已出現人身損害、財產損失或生態破壞的實害結果，周邊居民及不動產物權人提出損害賠償請求權，并得到法律支持，實務中爭議不大。但在未出現實害結果前，周邊居民、不動產物權人往往也會認為不可量物侵入致人格權或物權受到妨礙或者遭受危險，為恢復其人格權、物權圓滿狀態，進而請求排除妨害、消除危險或要求不動產交換價值貶值損失賠償。此類訴求存在較大爭議。人格權、不動產物權因不可量物侵入受到妨礙或遭受危險的標準，是解決此爭議的關鍵。

（二）排除妨害與消除危險方面的救濟

不可量物侵入，在賦予相鄰主體容忍義務的基礎上，須界定容忍義務的界限，超出容忍義務界限的，可以得到法律的支持和救濟。在造成輕微的妨害時，如果不動產物權人行使排除妨害、消除危險請求權，勢必會影響社會生產和經濟發展，因此，有必要對上述請求權加以一定的限制，使受害人負有相應的容忍義務。對于超過容忍義務以外的不可量物侵入，可行使請求權請求救濟并得到法律支持。不可量物侵入中難以忍受的妨礙，不是不可量物侵入雙方當事人所認為的難以忍受和妨礙，而是由法官根據法律規則和社會“理性人”的通常觀念認定。

廢氣、廢水排放等積極性不可量物侵入經過國家機關批準或相關部門許可，具有合法性，一般不認為構成難以忍受的妨礙；在火災爆炸危險等觀念性侵入過程中，只有當行為人制造的危險能夠合理預見，是行為人將來必然造成妨害或者損害的行為，周邊居民或不動產物權人向行為人主張消除危險；如“理性人”即一般正常人都可以忍受的妨礙，則將不可基于該妨礙狀態請求排除妨礙。

（三）不動產交換價值貶值損失的分析

不論是廢氣等積極性不可量物侵入，還是周邊居民心理感知層面的火災爆炸危險等觀念性不可量物侵入，客觀上會造成周邊不動產交換價值貶值損失。此種損失不是不動產實物或功能受到破壞，而是不可量物的侵入，導致不動產所處環境改變而造成不動產的貶值。純粹經濟損失是指非因人身或所有權侵害，而遭受的經濟上的不利益，此種交換價值貶值損失應屬于純粹經濟損失。

1.水閘理論的提出

石化項目的不可量物侵入，導致遭受不動產交換價值貶值損失的周邊居民相當多。如若此類純粹經濟損失賠償請求得到法律支持，則打開了訴訟泛濫的“閘門”，大量的受害人提出索賠訴訟案件涌入法院，導致法院系統癱瘓。讓石化企業承受巨額的不動產貶值損失，無疑也會使石化企業不堪重負。但為了防止打開訴訟泛濫的閘門和避免賠償責任人承擔過重的責任，而使受害人應受法律保護的利益不能得到救濟，這顯然不是一個科學的解釋。

2.權利保護與行為自由的平衡的維持

洛克說“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由”，法律要在“權益保護”與“行為自由”之間尋求平衡。立法要體現在權益保護與行為自由之間維系平衡的思想，法官在裁判中也應時時處處注意這一平衡要點，避免因價值取向的偏頗導致個案裁判的不妥當。法律要使受害人的賠償得到法律保障，但要界定賠償責任的范圍，從而保障行為人的自由。部分純粹經濟損失賠償不能得到支持，其原因就在于純粹經濟損失之范圍十分廣泛且極難確定，若允許其可獲賠償，雖然于受害人而言充分保障了其權益，但是對于行為人而言，無疑是一場災難，向“權益保障”的過度傾斜必將嚴重侵蝕“行為自由”，使得行為人處在動輒得咎的境地之中。這可以說是對行為自由的不合理限制［1］。

故應當在權利保護和行為自由保障的指引下，以侵權責任構成要件來分析個案中的純粹經濟損失是否賠償。存在損害是只是構成侵權責任的必要條件；是否承擔損害賠償責任，還需考量行為人行為與損害結果之間是否存在相當因果關系。要從“條件關系”和“相當性”兩方面來分析判斷。“條件關系”是指行為人行為是損害結果的必要條件，“相當性”是指該行為通常足以導致該損害。如何判斷通常足以導致該損害，需要考慮兩個因素，其一是立法目的和法律政策，其二是過錯［2］。“相當性”的判斷是融入了政策考量的價值判斷，具有法律上的歸責和責任限制的功能，從而實現純粹經濟損失賠償中的權益保障和行為自由的平衡。

3.石化項目不可量物侵入致不動產交換價值貶值的救濟

損失填平是損害賠償的基本原則，在當今社會難以實現有損失即賠償的全面權益保障。法律內容的決定因素是社會經濟狀況，立法要促進社會經濟發展。貶值損失的可賠償性要兼顧一個國家鄰避設施建設運營的實際狀況，如不對此類貶值損失賠償主張進行合理限制，社會必需的鄰避型設施將無法運行，從長遠來看，甚至不利于社會經濟的發展和社會進步；其次，我國目前缺乏科學的貶值損失鑒定規范，鑒定機構在逐利目的的驅動下，對貶值損失隨意鑒定，造成對行為人實質上的不公平。故現階段尚對此類交換價值貶值損失不予法律支持，而由受害人承擔此類風險和成本。

（四）管道通過地役權合同締約難問題的解決

石化管道用地，若采取管道通過地役權方式解決，石化企業通過與沿途不動產權利人協商、簽訂合同、支付補償款設立地役權，但由于石化項目的不可量物侵入和負溢出效應，不動產權利人往往要求會在補償金額考慮彌補交換價值貶值損失和鄰避心理的存在，往往面臨著沿途土地權利人拒簽合同、阻止管道通過的障礙。為彌補意定地役權的不足，滿足國民經濟發展和保障國家戰略安全，達到公共利益目的或者某種重大利益的目的，強調非以合意方式對他人不動產進行利用，保障地役權肯定設立，在相關法律立法中增加地役權的強制締約義務，規定強制締約制度［3］。

四、民事裁判中的實證分析

（一）張某訴國網北京市電力公司財產損害賠償糾紛案介紹

張某訴國網北京市電力公司架空高壓線路電磁輻射財產損害賠償糾紛案，為群體性訴訟系列案之一。裁判書編號為北京市第一中級人民法院（2017）京01民終3314號民事判決書。裁判理由摘錄：架空高壓輸電線路周邊的電場強度及磁場強度的檢測數據符合國家相應標準；該工程的立項、規劃、驗收、環保均通過審批，符合規定，不具有違法性，主觀上沒有過錯；該工程具有重大社會公眾利益，無論移除或改建都會造成重大社會財富浪費及不良社會影響；房產貶值損失，對于張某而言，房屋更主要的作用體現在居住使用中，不妨礙張某對房屋的使用；貶值金額具有不確定性。裁判結果：駁回上訴，維持原判（即不構成對張某的妨礙，不應承擔賠償責任，駁回張某的訴訟請求）。

（二）劉某訴京滬高鐵公司噪聲污染責任糾紛案介紹

裁判書編號為北京市第四中級人民法院（2020）京04民終372號民事判決書。裁判理由摘錄：京滬高鐵在案涉區段產生的噪音已經超過了京滬高鐵環評報告確定的標準，同時也超過了《聲環境質量標準》的要求，應當對由此造成的損害后果承擔相應的侵權責任；劉某要求京滬高鐵公司立即排除高鐵噪聲污染損害、降低噪聲、恢復正常生活的請求是合法有據的。裁判結果：采取改造、更換隔聲屏，加裝隔聲窗等有效降低高鐵運行噪音的措施，排除對原告劉某造成的噪聲污染損害。

（三）案例實證分析

上述兩個案例的裁判，體現了容忍義務的實際考量和融入權利保護和行為自由平衡價值判斷的侵權責任構成要件的運用，較好地實現法律效果和社會效果的統一。輸電線路工程項目產生電磁輻射，高鐵工程項目產生噪聲侵入周邊環境，周邊居民或物權人或基于物權、人格權或侵權之債請求排除妨害、消除危險。應先對其容忍義務進行考量，以“理性人”的通常觀念或相關標準規范符合性進行判斷，高鐵工程案中噪聲不符合標準，超出容忍義務的界限，應承擔侵權責任。此外，輸電線路案中，雖電磁輻射雖符合標準，但房產交換價值貶值損失客觀存在，已經出現了“損害”結果，且與不可量物侵入行為存在“條件關系”，該損失能否得到賠償？我們應當結合權利保護和行為自由平衡理念對其“相當性”進行考量。一是輸電線路項目經過審批，不違法，不存在過錯；二是項目牽涉重大社會公共利益，需要保護此種項目建設的自由，房屋主要作用是居住且不影響居住功能。綜合過錯、權利保護和行為自由平衡、立法目的和政策等多方面考量，從而認為此行為不具有足以造成損害的“相當性”，從而排除對貶值損失的保護。

五、結語

石化項目選址沖突，源于周邊居民對石化設施污染環境、高度危險的認知，對相關企業和政府部門管理潛在風險能力的質疑和出于對自身生命財產安全圓滿狀態的維護。在用地選址中，需尊重公眾對風險的感知，確保公眾參與、符合公眾利益，在選址中確保合法性和科學性。規劃選址要對涉及的各類制約因素統籌考慮，優化規劃布局，降低項目自身及周邊環境的安全風險和減輕環境影響。盡量遠離居民區，主動規避水源地保護區、自然保護區等敏感區。石化企業要把節能減排、環境保護、安全生產作為企業發展的重要目標，積極承擔社會責任，為群眾及當地區域造福，與當地環境和諧共生，實現從鄰避向鄰利的轉變。