寧夏黃河流域治理的法律政策及完善
——以“先行區建設”為背景

黃博陽 汪義雙

（寧夏大學法學院，寧夏 銀川 750021）

一、黃河流域治理政策的形成與發展

（一）新時代的黃河流域生態保護

黃河是中華民族的母親河，如何與黃河為伴是人們始終不斷提問并不斷探索的重要議題。黃河流域是我國經濟發展的關鍵一環，多年以來在經濟利益的驅動下，圍繞黃河業已建設形成了一系列農業、工業集群，這其中不乏一些高耗能高污染的項目。

進入新時代，人們逐漸認識到以往對于黃河的過度開發利用是不科學、低質量、不可持續的發展模式，一味貪圖眼前小利，必然對黃河乃至全國的生態體系造成不可逆轉的破壞和不可挽回的后果。在深刻總結歷史經驗與尊重發展規律的基礎上，習近平生態文明思想鮮明昭示了生態建設是一項系統工程，要堅持立足長遠，著眼全局，統籌施策。從開發利用黃河到保護治理黃河，人民的觀念和態度也正在悄然發生改變。

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，他強調面對黃河流域治理“要尊重規律，摒棄征服水、征服自然的沖動思想”。2020年8月31日，中央政治局召開會議，審議《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。作為一項根本性、系統性、長遠性的工作，黃河流域生態保護和高質量發展指明了黃河流域新的發展方向，賦予了黃河流域新的發展動力。

（二）治理黃河，寧夏先行

作為黃河流域生態保護和高質量發展先行區，寧夏正在舉全區之力積極探索可復制的，具有引領性、示范性的黃河流域治理和沿黃地區經濟高質量發展模式，努力為這項利在千秋的偉大事業蹚出一條新路子。

（三）法制護航先行區建設

治理黃河，重在保護，要在治理。法治是治理黃河的基本方式，高質量發展先行區建設是一項系統工程，離不開法制的保障和支持。

從應然層面來看實現黃河流域生態保護和高質量發展目標應該形成配套完備的法律政策支持體系，實現黃河流域高質量發展離不開法制的保障與推動，沒有法制的保駕護航，黃河流域的生態建設與高質量發展就不可能一帆風順，這也在一定程度上說明了對黃河流域高質量發展中的法律問題進行研究的可行性與必要性。但是在實然層面，現階段，立法層面還存在十分突出的問題，不僅如此，在執法、司法實踐中亦存在許多具體的問題和矛盾。本著提出問題解決問題的態度，本文將對黃河流域高質量發展過程中的法律問題進行分析，進而提出些許意見以供參考，希冀能有效解決高質量發展過程中可能遇到的法律問題，力圖推進黃河流域治理體系和治理能力現代化，在法治護佑下實現黃河流域的高質量發展。

二、黃河流域治理過程中存在的法律問題

對實現黃河流域高質量發展過程中的法律問題現狀進行梳理，將有助于厘清問題的思路，從而“對癥下藥”，解決實際問題。

（一）立法現狀

實現黃河流域高質量發展，必然離不開立法規制，將問題納入立法的大框架下，令人遺憾的是，立法層面卻存在著較大的缺失，難以提供有效幫助與支持，導致對現階段的發展造成很大程度的困擾。具體體現在以下兩個方面。

1.國家層面的立“法”缺失

這里的“法”，指的是狹義范圍內的法，專指由全國人大及人大常委會制定的法律，屬于國家層面的立“法”，效力層級高、范圍廣。然而針對黃河流域高質量發展，法律層面存在著缺位。從法律來看，能夠為黃河流域高質量發展提供依據的，也只有《中華人民共和國城鄉規劃法》，雖然其立法目的體現的理念可以將黃河流域高質量發展納入其中，但是其重點角度卻與黃河流域高質量發展所強調的國家區域發展戰略存在較大的不同，也就是說，其并不能為黃河流域高質量發展提供明確的指導，在此過程中起到的實際作用也是微乎其微。而2015年頒布的《國家級區域規劃管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），雖然一定程度上能夠對區域發展提供幫助，但是這個幫助范圍也是有限的。一方面，該《辦法》主要是在程序上作了規制，卻并未對具體的權力配置及其實質內容等進行規制，實際幫助有限［1］。

其二：無名氏《眉峰碧》(蹙破眉峰碧)：雙調47字，上闋4句23字3仄韻，下闋4句24字3仄韻。句式：5576。5577。只此一首。

另一方面，該《辦法》的制定主體是國家發展和改革委員會，屬于部門規章，其效力層級低，難以形成有力的依據。

2.適應力不足導致地方立法沖突

從全國大的立法層面而言，我國的法律體系已經形成并且日臻成熟，正因為有了法律的保駕護航，我國的經濟發展也日益穩定。但是就黃河流域高質量發展而言，適應全國的法律并不一定能適應黃河流域。一方面，針對黃河流域的具體立法的缺失，使得地方上的立法存在沖突，甚至難以協調，這就對市場主體的保護形成阻礙，一些地方性立法限制市場主體平等競爭的機會，不利于市場主體的保護與法治營商環境的形成。另一方面，黃河流域內的立法協調工作也不充分，各省區地方性法規在稅收優惠、勞動保護、環境保護和執法尺度等方面存在差異乃至沖突，不利于實現黃河流域高質量發展［2］。

（二）執法現狀

黃河流域具有區域整體性，不能僅僅局限于單一區域，這也就是說，實現黃河流域高質量發展，不是一省或者一區的事。具體到執法層面，勢必對聯合執法提出了更高要求。然而，當前黃河流域的執法現狀不容樂觀，主要存在以下兩個問題。

1.環境聯合執法主體缺失

不可否認的是，就當前而言，黃河流域已經存在著很多跨區域的環境治理主體或者組織機構，但是其是否能夠勝任“聯合執法”，仍有較大的疑慮。首先，聯合執法隊伍組成人員可能擁有較為固定的成員，但是其并不能代表獨立的執法機構，其隊伍僅僅是組成人員松散的集合體，并不擁有聯合執法主體資格。其次，聯合執法隊伍的權力來源不明，由于整個黃河流域不存在針對聯合執法的專門立法，也就不存在環境聯合執法權的來源，在“法無授權即禁止”原則的框架下，聯合執法隊伍如何尋找聯合執法的依據就成了難點，否則即屬于越權執法，不具有正當性。

2.環境聯合執法依據欠缺

在我國，環境執法的具體依據已經有了明確的規定，并且從效力層級來說也較廣泛，可見于相關法律法規甚至規章中。應該說執法主體針對特定事項行使執法權是有明確的執法依據的，在執行過程中也不會產生權力來源的擔憂，但這是針對單一執法而言的。一旦面臨聯合執法的需求時，則會產生適用上的疑慮，同一區域內發生的行為到底應該適用哪個標準？是否應對不同區域內發生的行為適用相同標準？如不能確定具體區域時又該怎樣處理？針對這些問題，當前的執法依據顯然無法滿足。以污染物排放標準為例，黃河流域內的省區之間依然存在差異，而污染物排放標準是認定排污者的排污行為是否合法以及應否履行相應的法律義務和承擔相應的法律責任的根據之一，如果標準不明確、不統一，則執法的效果必然事倍功半。這也能夠在一定程度上說明，實現區域聯合執法依然任重而道遠。

（三）司法現狀

現階段，黃河流域環境違法現象頻發，環境違法案件呈現逐年增長的趨勢，在這嚴峻的形勢面前，環境司法能力與水平卻顯得有些捉襟見肘，難以應對當前的復雜情況。這主要體現在以下兩個方面。

1.環境審判專門化機構尚未健全

環境違法行為，危害潛伏期長，影響范圍廣，必須予以嚴肅對待。然而，我國現階段環境審判專門化機構還遠未健全，與刑事審判、民事審判、行政審判相比，環境審判專門化機構起步晚，水平低，發展緩慢，這也足以體現黃河流域生態環境審判專門化機構所面臨的難題。符合黃河流域生態環境審判的專門化機構尚未建立，在一定程度上影響了黃河流域生態環境區域整體化保護機制的建立健全，能否守住最后的“底線”成為當前最大的挑戰。

2.環境審判隊伍建設還須加強

在黃河流域經濟得到發展的同時，生態環境糾紛數量也在不斷地增加，黃河流域生態環境案件有時還涉及刑事、民事、行政三大訴訟，足以體現其涉及范圍廣、類型繁多、構成因素復雜的特性，必須對此類案件進行專業化處理。此外，就這類案件的影響程度而言，不僅有對人的損害賠償，還涉及生態環境損害程度、環境承載力等。這就對審理案件的法官的專業素質提出了更高的要求。然而就目前而言，參與實際審理的大多數法官很少具有與環境直接相關的教育背景或者是足夠的知識儲備，這不僅增大了生態環境案件審理難度，也降低了審判效率，難以應對當前環境糾紛的新情況和新問題。

三、完善黃河流域治理的法律政策支持體系

實現黃河流域高質量發展過程中，不免遇到難題，有難題就必須想辦法進行解決。就本文的角度而言，從黃河流域高質量發展過程中所遇到的法律問題出發，擬提出以下幾點建議。

（一）明確黃河立法方向，作好頂層制度設計

國家層面而言，要加快推進黃河立法工作。首先要運用好系統立法的思維。黃河流域本身注定不是一省一區的事，要運用好系統思維，推動黃河流域得到綜合治理。其次，要充分把握全國范圍內的一般性與黃河流域的特殊性之間的關系，做好立法制度安排，積極開展前期調研、理論研討、草案制定等工作，確定有前瞻性、可操作性強的方案，及時啟動立法預評估和后評估工作。既要充分識別黃河立法需要建立健全的重要制度，又要設計具體的法律制度和運行機制，更要在省區層面盡快開展對上級法律或者互相立法有沖突的地方性法規的清理工作，努力實現區域一體化、整體性發展，完善同黃河流域生態保護與高質量發展具體相關的法律制度體系。立法既要吸收吸取《中華人民共和國長江保護法》立法過程中的各項有益經驗，又要立足黃河流域生態環境和經濟社會發展實際，以期實現高質量立法。

（二）確立聯合執法主體，推進聯合執法工作

首先，要明確聯合執法主體。為有效處理類似案件或者不同區域范圍內的案件，聯合執法隊伍的成員應當保持相對固定，并定期開展執法活動，這就有助于建立執法標準。而相關地方政府及其有關部門可以通過簽訂協議、聯合發布文件等方式設立聯合執法隊伍。協議或文件中需要明確聯合執法隊伍的具體權限范圍，這進一步涉及對聯合執法主體的授權問題。因此，還要進一步規范對聯合執法機構的授權。黃河流域環境聯合執法的開展需要得到明確授權，否則可能對職權法定原則造成威脅。跨區域環境執法需要由法律授權，或由共同的上級部門——生態環境部進行授權。在現行法律框架下，生態環境部有權確定在生態環境機構系統中誰是具體承擔環境執法權的部門。據此，黃河流域生態環境聯合執法部門應將建立聯合執法合作的文件報送生態環境部審批，而批準的同時意味著對聯合執法主體的授權。［3］這樣，聯合執法主體既有了資格又有權力，能夠有效促進區域執法協作水平，解決具體難題。

（三）落實政策依法依規征遷，實現群眾拆有所居

治理黃河流域的過程中必然會涉及對于土地、地上建筑物、構筑物和高污染工廠、養殖場的征收拆遷，對于集體土地上房屋、國有土地上房屋、畜牧養殖場、“大棚房”等不同情形的征收工作，要作好識別，依法依規分別作出工作部署。集體土地征收的，土地補償款要及時發放到集體經濟組織。選擇貨幣形式安置的，安置補助費或過渡費要及時發放到被征遷戶，以確保“拆有所居”。對于工廠、養殖場的征遷工作，涉及招商引資達成的行政協議的，行政主體要恪守契約精神，按照行政協議履行約定義務。

需要特別指出的是，20世紀80年代以來，寧夏對西海固地區貧困人口先后實施了一系列移民工程，累計搬遷貧困人口66萬人。“十二五”期間，寧夏又實施中南部地區生態移民工程，讓35萬貧困人口告別西海固，讓他們實現異地安家、創業和致富。寧夏“生態移民”工作在實際執行過程中將國有土地交到集體經濟組織長期使用，在土地性質未做變更的情況下，為移民戶發放了承包經營權證等集體土地權屬證明。黃河流域生態治理工作中，涉及此類情形時，要在尊重事實，恪守公平正義的前提下準確做好土地性質的識別認定。

（四）完善環境審判專門化機制，提高法官專業化水平

先行區建設中司法機關如何在堅守住“維護社會公平正義的最后一道防線”的同時主動作為？“他山之石，可以攻玉”，筆者注意到，河南省高級人民法院與河南省檢察院、河南省公安廳聯合出臺了《關于黃河干流河南段環境資源刑事案件管轄若干問題的規定》，與河南省檢察院聯合出臺了《關于黃河干流河南段環境公益訴訟案件管轄若干問題的規定》，發布了《關于實行省內黃河流域環境資源案件集中管轄的規定》。推動審判專業化是當前司法體制改革的重點內容，將有助于提升審判水平，提高審判效率，而環境審判專門化當然也包含在其中。寧夏可以繼續深入推動環境司法專門機構建設，設立專司環境資源的審判庭、合議庭、巡回法庭，以及司法保護基地。審判專門化機制的建立健全離不開審判隊伍的專業化素質，因此必須鍛造一支專業素質突出的專門審判隊伍。通過定期舉辦培訓班，與高等院校、科研單位交流合作，加強環境資源審判業務和技術培訓，提升審判隊伍素質。

經最高人民法院批準進行集中管轄可以對于同片區系列關聯案件的處理更精確，從而有效減少類案不同判的情況。管轄法院可以在司法實踐中更加深入細致地研究黃河流域治理相關案件，從而精準識別案件爭議焦點，作出裁判。面對先行區建設中流程繁復、矛盾突出的征收工作，人民法院還可以將司法實踐中遇到的典型案例去蕪存菁，編寫“行政審理與執法實務指引”及時向社會公開發布，一方面提示人民政府在涉及土地、房屋征收過程中的違法行為風險，促進依法規范征收；另一方面明確被征收主體維權預期，引導被征收人依法理性維權，同時為寧夏黃河流域生態司法保護提供指導和支持；對于治理過程中發生、發現的犯罪行為和線索，要嚴格按程序由公安部門偵查，在追訴期內的犯罪行為由檢察院依法提起公訴；對于可能或已經污染環境和破壞生態的行為，可以充分發揮環境民事公益訴訟的制度作用，要求污染者承擔民事責任。

筆者同時注意到，2020年10月13日，寧夏高級人民法院發布了《關于服務保障黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設的意見》，要求全區法院站位發展全局，不斷強化服務保障的政治責任、司法保護，精準施策聚力，深化改革創新，切實筑牢生態安全屏障，穩步推進高質量發展，全面優化服務保障機制，努力凝聚服務保障先行區建設合力。接下來，如何推進黃河流域省際的司法實踐交流和政策互鑒，加強跨省域司法審判協作工作亦值得思考。欣喜的是，最高人民法院2020年6月5日發布了《關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》和相關典型案例，同年9月18日在山東召開了黃河流域環境資源審判工作推進會，簽署《黃河流域9省區高級人民法院環境資源審判協作框架協議》，為黃河流域開展省際司法服務進行了有益探索。

（五）營造社會氛圍

寧夏全區要注重營造依法治理黃河生態，依法推進先行區建設的氛圍，充分發揮各級黨委、政府、政協的作用，將先行區建設融入具體工作的全過程、全方面中去。同時要注重發揮街道辦、村委會、志愿者協會等社會團體的作用，向群眾做好法律政策和先行區建設重大戰略意義的宣講工作，打通政策落實的“最后一公里”。全區上下各地區、各行業推進先行區建設的熱烈氛圍，會潛移默化地影響人民群眾的思想觀念，使工作更好開展，政策更易落實。

四、結論

黃河流域生態保護與高質量發展先行區建設事關寧夏經濟社會發展全局，必須將其全領域全過程納入法治軌道。然而在現階段的發展過程中，存在著現實的法律問題，亟須予以妥善處理。立法、執法、司法、守法各環節協同發力，將有力發揮法制保駕護航的能力和水平，加快實現黃河流域生態保護與高質量發展的新要求。相信堅持在先行區建設全局中貫徹習近平法治思想和習近平生態文明思想，必將使兩大思想相映生輝，指引寧夏在黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設過程中始終沿著正確方向闊步前進。