PPP融資項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

王斯奕 羅 軍

（1.中共自貢市委黨校，四川 自貢 643000；2.四川明炬（自貢）律師事務(wù)所，四川 自貢 643000）

一、PPP模式的基本概述

（一）PPP模式的概念

PPP是“政府和社會(huì)資本合作”的英文縮寫，3個(gè)P分別是“公共”（Public）、“私人”（Private）以及“合作關(guān)系”（Partnership）的英文首字母，因此曾有學(xué)者直譯為“公私合營”。目前國內(nèi)的PPP模式主要有以財(cái)政部門牽頭的公共服務(wù)范疇和以發(fā)改部門牽頭的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這是政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，［1］政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。［2］

（二）PPP模式的基本法律關(guān)系

為實(shí)現(xiàn)共贏，PPP融資模式是一種采取多方合作的有效機(jī)制，其呈現(xiàn)出各方參與主體多、法律關(guān)系復(fù)雜的特點(diǎn)。主要有以下幾種法律關(guān)系：

1.政府方和社會(huì)資本之間的法律關(guān)系

項(xiàng)目公司的成立是在PPP項(xiàng)目已經(jīng)在政府和社會(huì)資本方達(dá)成合作的意向后才確立。在此之前政府通常會(huì)與社會(huì)資本方以通過簽訂意向書、框架協(xié)議等形式將雙方的合作意向等予以明確，概括式約定出雙方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。

2.政府方和項(xiàng)目公司之間的法律關(guān)系

在項(xiàng)目公司確立后，整個(gè)PPP項(xiàng)目中法律部分關(guān)鍵環(huán)節(jié)即為政府方和項(xiàng)目公司之間所簽訂的項(xiàng)目合同。雙方根據(jù)實(shí)施方案、招標(biāo)文件等文件進(jìn)行談判，由同級(jí)政府審核批準(zhǔn)，簽約主體為實(shí)施機(jī)構(gòu)和中標(biāo)社會(huì)資本，也將政府和社會(huì)資本之間的法律關(guān)系通過項(xiàng)目合同確立下來。

3.多方與融資方的法律關(guān)系

融資合同可能涉及政府與融資方簽訂的，也可能涉及社會(huì)資本、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的，包括擔(dān)保、貸款等多個(gè)法律關(guān)系。

二、融資項(xiàng)目存在的法律問題

（一）地方性政策對(duì)PPP融資項(xiàng)目支持上的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.自行制定稅收優(yōu)惠政策

《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）明確，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各部門起草其他法律、法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定具體稅收優(yōu)惠政策。所以政府應(yīng)對(duì)違法違規(guī)的項(xiàng)目公司關(guān)于（非）稅收掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠的相關(guān)政策取消。

2.執(zhí)行土地出讓收支兩條線

在土地的出讓收入與支出問題上政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，市區(qū)兩縣在此問題上均不得采取以地?fù)Q項(xiàng)目，通過先征后返或者假借“招商引資”的名義減免土地出讓收入。

3.包裝“偽”PPP融資項(xiàng)目

在PPP融資項(xiàng)目中應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施，政府不得通過采取固定投資回報(bào)、回購、保底等承諾方式將項(xiàng)目包裝成“偽”PPP融資項(xiàng)目。

（二）采購過程中在PPP融資項(xiàng)目實(shí)施上的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.采購程序中的法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)磋商、單一來源采購的采購方式。PPP項(xiàng)目采購按照財(cái)庫〔2014〕215號(hào)要求必須采取資格預(yù)審，社會(huì)資本方和工程建設(shè)方應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)政策采購“兩標(biāo)并一標(biāo)”，但根據(jù)川財(cái)金〔2017〕82號(hào)文件要求，若通過招標(biāo)方式選定的社會(huì)資本方可以自行建設(shè)、生產(chǎn)、提供服務(wù)的，可以不再進(jìn)行工程招標(biāo)。

2.社會(huì)資本方確定的法律風(fēng)險(xiǎn)

按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第十七條之規(guī)定，招標(biāo)方不能對(duì)投標(biāo)人以任何方式進(jìn)行限制其資格，如各類證明、承諾等，特別不能進(jìn)行差別對(duì)待或待遇歧視。

（三）項(xiàng)目合同的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.合同主體不適格的法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)財(cái)金〔2018〕54號(hào)要求，在PPP項(xiàng)目中應(yīng)嚴(yán)格審查合同主體，加強(qiáng)審查主體合規(guī)性應(yīng)堅(jiān)持政金分開的原則，如國有企業(yè)、地方政府融資平臺(tái)公司均不得代表政府簽訂PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。

2.合同內(nèi)容約定不清的法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的實(shí)施關(guān)鍵以項(xiàng)目合同作為核心內(nèi)容。比如在合同中關(guān)于權(quán)利義務(wù)、履行責(zé)任、合同變更、合同解除等存在內(nèi)容不全、約定不清，導(dǎo)致合同在履行中存在各種潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

三、PPP融資項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的防范方案

（一）PPP融資項(xiàng)目嚴(yán)格依照法律政策實(shí)施

1.嚴(yán)格把控準(zhǔn)入范圍

原則上應(yīng)當(dāng)歸屬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、農(nóng)林和社會(huì)事業(yè)三大板塊，能源、交通運(yùn)輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等15個(gè)領(lǐng)域。政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。

2.嚴(yán)格把控識(shí)別論證

PPP項(xiàng)目的識(shí)別論證，除可行性研究、環(huán)評(píng)等正常程序外，還必須開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

（1）物有所值評(píng)價(jià)。需開展定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)。定性評(píng)價(jià)由專家組從全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等方面進(jìn)行打分。原則上，評(píng)分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評(píng)價(jià)；否則，不通過定性評(píng)價(jià)。

（2）財(cái)政承受能力論證。財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。

（二）采購管理嚴(yán)格招投標(biāo)的法律政策實(shí)施

1.依法選擇采購社會(huì)資本的方式

③保證柴油機(jī)所使用的冷卻劑及潤滑劑質(zhì)量良好，避免柴油機(jī)在超負(fù)荷使用過程中所產(chǎn)生的機(jī)械應(yīng)力與熱應(yīng)力降低，延長柴油機(jī)的使用壽命。

PPP項(xiàng)目采購按照財(cái)庫〔2014〕215號(hào)要求必須采取資格預(yù)審，社會(huì)資本方和工程建設(shè)方應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)政策采購“兩標(biāo)并一標(biāo)”。

2.依法對(duì)社會(huì)資本資格進(jìn)行設(shè)置

應(yīng)嚴(yán)格按照我國《政府采購法》對(duì)社會(huì)資本的資格進(jìn)行設(shè)置，招標(biāo)方不能對(duì)投標(biāo)人以任何方式進(jìn)行限制其資格，如各類證明、承諾等，特別不能進(jìn)行差別對(duì)待或待遇歧視。

（三）項(xiàng)目合同嚴(yán)格按照法律約定

1.嚴(yán)格明確合同各主體資格

項(xiàng)目合同主體主要包括政府和社會(huì)資本方。政府主體條款中包括政府作為主體資格的基本情況。

2.嚴(yán)格明確合同的內(nèi)容

（2）社會(huì)資本方的義務(wù)。PPP融資項(xiàng)目關(guān)鍵在于融資，這也是有別于其他項(xiàng)目合同的所在，如何保障融資也是項(xiàng)目合同中對(duì)社會(huì)資本方需要明確的，因此在合同中對(duì)社會(huì)資本方應(yīng)明確約定出其出資的進(jìn)度，融資擔(dān)保的條款。特別對(duì)整個(gè)生命周期應(yīng)鎖定股權(quán)，注冊(cè)資本不能減少，明確未經(jīng)政府書面同意，禁止股權(quán)的轉(zhuǎn)讓等條款。

3.嚴(yán)格保障項(xiàng)目的履約能力

（1）推進(jìn)拆遷工作。征地拆遷、青苗補(bǔ)償、清除障礙等工作，導(dǎo)致施工場(chǎng)地不具備或不完全具備施工條件，政府方、項(xiàng)目公司可能因此會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因此在項(xiàng)目推進(jìn)前應(yīng)盡快推進(jìn)拆遷工作，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。

（2）明確履約擔(dān)保方式。履約擔(dān)保是為了保證社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司按照合同約定履行合同義務(wù)的擔(dān)保。在招投標(biāo)中應(yīng)明確社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司的擔(dān)保方式、類型、范圍、額度等。

PPP融資項(xiàng)目推進(jìn)城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化的時(shí)代要求，通過政府和社會(huì)資本的合作，不僅有效地提升了城市基礎(chǔ)性建設(shè)，而且還增強(qiáng)了金融市場(chǎng)的積極性，通過法律風(fēng)險(xiǎn)的總結(jié)與規(guī)避，減少法律糾紛，提高營商環(huán)境法治化、優(yōu)質(zhì)化、同質(zhì)化、一體化水平。