行政程序輕微違法在司法適用中的障礙歸納

唐曉玉 張夢娟

（西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000）

現(xiàn)行《行政訴訟法》對行政程序瑕疵作了類型的規(guī)范，將其區(qū)分為兩個(gè)情形，分別為“違反法定程序”與“程序輕微違法”，眾多學(xué)者將其稱為“二分法”。筆者立足于“程序輕微違法”進(jìn)行分析，在此分析過程中看到了在司法實(shí)務(wù)中因現(xiàn)行有效的法律對“行政程序輕微違法”無明確清晰的界定，仍存在著同案不同判的情形。

這其中最易混淆的便是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為過程中程序上的不規(guī)范行為是否構(gòu)成違法，是否已達(dá)到“行政程序輕微違法”的違法程度。

一、“程序瑕疵”與“程序輕微違法”在司法實(shí)務(wù)中的混淆

現(xiàn)行《行政訴訟法》施行后，中國行政訴訟中有兩種行政瑕疵類型，而在筆者對“程序輕微違法”實(shí)務(wù)數(shù)據(jù)分析中，發(fā)現(xiàn)實(shí)務(wù)中存在著“程序瑕疵”這一在司法實(shí)踐中產(chǎn)生的卻與“程序輕微違法”混淆適用的司法實(shí)務(wù)概念。

“程序瑕疵”是獨(dú)立于法律規(guī)范的行政程序瑕疵類型，其歷史可以追溯至2008年。2008年4月湖南省人民政府第四次常務(wù)會議通過了《湖南省行政程序規(guī)定》，這是程序瑕疵這一法律概念，第一次在正式法律規(guī)范文件中出現(xiàn)。隨后，在《行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》中也借鑒了這一規(guī)定，將違反法定程序的行為分為不可補(bǔ)正的程序違法行為和可補(bǔ)正的程序輕微瑕疵行為?？梢?，二次審議稿是將“程序輕微瑕疵”等同于“程序輕微違法”。在現(xiàn)行《行政訴訟法》中，立法者最后選擇“程序輕微違法”，但在司法實(shí)務(wù)中并未全都使用這一概念，存在與“程序瑕疵”相混淆的情形，并由此造成截然不同的判決結(jié)果，使得同案不同判。

第一，法院在處理行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為超過法律規(guī)定期限這一類型案件時(shí)，“行政瑕疵”與“程序輕微違法”存在混淆適用。在喬某超起訴某人民政府一案中①合肥市中級人民法院（2019）皖01行初185號判決書。，法院認(rèn)為被告安徽省人民政府向原告喬某超作出的行政復(fù)議中止行為是在行政復(fù)議期滿之后作出的，超出法定期限。但因僅超出三天并及時(shí)通知原告，對原告未造成實(shí)際影響，屬于行政瑕疵，判決駁回原告訴訟請求。但在天某旅游客運(yùn)有限公司訴某省道路運(yùn)輸管理局交通運(yùn)輸行政管理（交通）一案中②哈爾濱市香坊區(qū)人民法院（2017）黑0110行初26號判決書。，法院認(rèn)為被告某省道路運(yùn)輸管理局未在法定期限內(nèi)作出批準(zhǔn)原告天某旅游客運(yùn)有限公司新車上線進(jìn)行運(yùn)營的行政行為違反法律規(guī)定，其行政行為違反法定程序，構(gòu)成《行政訴訟法》第七十四條第一款第二項(xiàng)所稱“程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”，判決確認(rèn)被告逾期辦理克東至哈爾濱道路旅客運(yùn)輸臨時(shí)營運(yùn)許可的行政行為違法。

第二，法院在處理行政機(jī)關(guān)對行政相對人未嚴(yán)格按照法定程序步驟實(shí)施具體行政行為的案件中“行政瑕疵”與“程序輕微違法”存在混淆。在衛(wèi)某偉訴某市鐵路公安局公安處、某市鐵路公安局行政處罰一案中③太原市杏花嶺區(qū)人民法院（2019）晉0107行初96號判決書。，法院認(rèn)為被告某鐵公安處在辦理案件過程中，未嚴(yán)格按照法律規(guī)定，采取先扣押物品，后送達(dá)《證據(jù)保全決定書》，且一并扣押與案件無關(guān)的學(xué)位證書的做法系程序瑕疵。但該瑕疵不足以導(dǎo)致121號《決定書》違法而被撤銷，故判決駁回原告衛(wèi)某偉訴訟請求。

而相似的情形，在楊某輝訴某縣人民政府、某縣城市建設(shè)綜合開發(fā)有限責(zé)任公司土地行政登記案中①湘西土家族苗族自治州中級人民法院（2015）州行初字第23號判決書。，被告在依法征收原告土地使用權(quán)后未按法律規(guī)定將原告《土地建設(shè)用地使用證》注銷或撤銷便將該宗土地出讓給第三人且完成頒證，法院認(rèn)為被告未按法律規(guī)定先注銷再頒證的順序給第三人頒證的行為，構(gòu)成程序輕微違法，判決確認(rèn)被告給第三人頒證的行為違法。

以上兩種混淆現(xiàn)象僅是諸多混淆現(xiàn)象中的兩種較為常見的現(xiàn)象，包括但不限于超出辦案期限、超過法定期限、法定順序步驟顛倒、未按規(guī)定進(jìn)行送達(dá)等。

二、程序輕微違法的適用偏差

第一，法官在進(jìn)行判決時(shí)，說理不夠充分，造成行政判決說服力下降。［1］在最高人民法院關(guān)于《行政訴訟法》的解釋第九十六條中為高度概括的《行政訴訟法》第七十四條第一款第二項(xiàng)所規(guī)定的“程序輕微違法”進(jìn)行解釋說明，但該解釋仍是一個(gè)適用范圍廣、適用對象不清、適用程度不明的抽象概括，這給予法官在面對相關(guān)案件時(shí)，有較大的自由裁量權(quán)，這一特點(diǎn)在上述“行政瑕疵”與“程序輕微違法”混淆中有所體現(xiàn)。

正因如此，縱觀裁判文書，在裁判文書理由中，法官大多采用“案件事實(shí)+法律規(guī)定”的說理方式，即被告何種行為屬于《行政訴訟法》規(guī)定的程序輕微違法，但該行為為何屬于被告的行為達(dá)到何種程度以及為何對原告實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響均未作出詳細(xì)解釋。又根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條與最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五條之規(guī)定，被告承擔(dān)對自己作出的具體行政行為的舉證責(zé)任，原告僅對行政賠償案件中的被訴具體行為造成損害的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。而在司法實(shí)務(wù)中，法官對“程序輕微違法”的闡述，使得原告需對被訴具體行為對自己造成的實(shí)際損害承擔(dān)舉證責(zé)任，將本不屬于原告的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給原告，這違反《行政訴訟法》以及相關(guān)法律法規(guī)對舉證責(zé)任的分配規(guī)定。

第二，“程序輕微違法”的判決方式違背立法對行政機(jī)關(guān)約束的初衷。對于“程序輕微違法”，《行政訴訟法》規(guī)定判決確認(rèn)被訴行為違法，并未規(guī)定對于作出輕微違法程序的行政機(jī)關(guān)應(yīng)有何種后果。且在行政實(shí)務(wù)中，目前有相當(dāng)大的一部分行政機(jī)關(guān)工作人員尚未確立程序觀念，行政機(jī)關(guān)仍存在著重實(shí)體、輕程序，注重行政效率而忽視過程的有序與完整。［2］雖然，確認(rèn)違法判決會導(dǎo)致被告敗訴，但每年仍有大量因諸多可以避免的問題如步驟顛倒缺失、超出法定期限、文書筆誤等導(dǎo)致的程序輕微違法，行政機(jī)關(guān)被訴。這與《行政訴訟法》對該問題判決后果的規(guī)定有一定程度的關(guān)聯(lián)，《行政訴訟法》傾向保護(hù)公共利益，在程序輕微違法的判決后果的選擇上也選擇了不浪費(fèi)行政資源追求效率的確認(rèn)違法。且歸納多份裁判文書可以發(fā)現(xiàn)，法官在判決書中的說理部分，常表達(dá)為“該違法行為不影響結(jié)果”，這也一定程度上反映出從行政機(jī)關(guān)工作人員到法院法官存在著即使沒有這個(gè)程序瑕疵，行政機(jī)關(guān)仍會作出同樣的行政行為的心理。如果實(shí)體可以推演，程序可以忽略，那么就形成了一種預(yù)設(shè)的真，即法律獨(dú)裁。［3］總而言之，在對公民程序性權(quán)利保護(hù)力度提升的今天，法律對公權(quán)力的規(guī)制仍是不夠。

第三，由于各法官對程序輕微違法裁判尺度拿捏的不同，極易造成同案不同判的尷尬局面。而正是法官對裁判尺度拿捏的不同，使得同一類相似的違法程度在裁判中有兩種不同的結(jié)果走向。［4］其一是予以指正后，駁回原告訴訟請求，此為原告敗訴。其二是確認(rèn)被告某行為違法，此為被告敗訴。這樣兩種截然不同的裁判后果，很難使公民感受到真正的公平正義。

三、完善行政程序輕微違法司法適用的思路

筆者認(rèn)為可以引入“狹義程序瑕疵”細(xì)化程序違法梯度。在筆者前述對行政程序輕微違法與程序瑕疵混淆現(xiàn)狀的分析中，可以看到作為法外第三種瑕疵類型的存在。且通過補(bǔ)正遺漏程序來修正行政程序瑕疵的法規(guī)也出現(xiàn)，狹義程序瑕疵具有現(xiàn)實(shí)法律規(guī)范，如在已被廢止的《行政復(fù)議條例》第四十二條第二項(xiàng)規(guī)定。且現(xiàn)今未確立狹義程序瑕疵的行政瑕疵類型，并未將此類瑕疵類型納入監(jiān)督之中，這使得這種不構(gòu)成違法程序上的不規(guī)范狀態(tài)不在監(jiān)督當(dāng)中。