機場特許經營權的法律思考

王 文

（湖北多能律師事務所，湖北 武漢 430070）

機場是城市建設中的重點內容，在當代社會發展中其重要性逐漸凸顯。機場作為一個公共的環境，為出行者提供便捷服務的同時，也需要兼顧機場相關企業的營利性目的，因此加強機場特許經營權的管理十分必要。

在此前一段時間的發展過程中，由于受到經濟發展水平及相關法律思想觀念不完善等因素的限制，導致在機場特許經營權方面的法律規范并不完善。因此在實際生活中存在眾多影響機場公共秩序的問題存在。針對存在的問題，建立更加完善的法律體系，成為促進機場環境改善的重要手段。加強機場特許經營權的管理是實施機場有償經營權，有效解決機場公益性與營利性沖突的有效途徑。

一、機場特許經營權概念解析

（一）機場

隨著實際使用需求的增加，機場的覆蓋面積也逐漸增加，不僅包括傳統意義上的跑道、滑行道、站坪、升降端安全區等基礎性的內容，還包括供應航空器進場、離場和場面活動使用等眾多復雜的場地，但是不包括為旅客、托運人提供貨物運輸服務的相關場所［1］。

只有對于機場覆蓋面積有明確的認知，才能更好地實施機場特許經營權的管理，明確所屬范圍是建立更加完善相關法律體系的重要基礎。根據《民用機場管理條例》中所規定的相關內容，可以將民用機場分為運輸機場和通用機場兩種［2］。在實際使用過程中，民用機場的定位為公共基礎設施，在機場內相關設施的使用均屬于公共范圍內，公共基礎設施與公共服務相關聯，因此機場可以看作是一種國家為社會公民提供社會服務的公共場所［3］。

（二）機場特許

所謂機場特許，即是在機場內的一種特別許可。該許可可以分為民事和行政兩種類型。其中民事許可涉及的內容更加廣泛，包括一些商業特許經營。在民事許可的范圍內，一些企業可以與機場達成某種相關的協定，在機場內進行一些物品的提供，進而達到獲取利潤的目的［4］。

機場與企業集團通過簽訂某種合同，約定一方私主體所有的商標、商號、經營模式等資源允許另一方私主體進行使用。而行政特許權則是只有政府方所獲得的部分許可權和特許權［5］。在行政特許權所限定的范圍之內，國家政府可以在機場內進行某些活動和資源的分配，該活動的進行并不是為某些企業謀取利益的一種手段，而是以為社會公眾提供更加方便快捷的公共服務為目的。

在不同的國家，關于機場特許權的分配有不同的模式，在民事特許和行政程序的分配比例中，可以明顯看出，國家對于不同權利的重視。在我國機場特許權的分配中，行政權占主要部分，因此在我國機場主要是以社會公益性為其主要的性質。

（三）機場特許經營

所謂機場特許經營，是在機場這種公共場所可以進行一種經濟交易活動的許可權利。在我國《機場經濟學手冊》中明確規定機場特許經營權的授權主體為政府，而授權人分為兩種，分別是在政府外建立的法人實體或者政府所有的自主機場實體，以及商業化機場實體的所有權人。獲得機場特許經營權的主體可以在規定的時間范圍內負責機場或者機場管理和發展的計劃制訂，能夠在機場范圍內實施公共管理以及從事相關經營活動。為有效改善我國機場的發展質量，國家針對國內民用機場的發展，采取了二合一的改革政策［6］。推行運輸機場管理機構的企業化，以及將民用機場資產由當時的中國民航局所有下放給地方政府所有。這種二合一的改良措施，有效提高了基層經營權的管理合理化，同時機場經營管理混亂的問題也可以得到有效解決。

通過法律的形式完善相關的機場特許經營權管理，可以有效地提高權力管理的效率，進而對傳統管理辦法中存在的問題進行針對性解決，明確責任，實現管理質量的有效提高。

二、機場特許經營權對于機場發展的意義

實施機場特許經營權的管理模式，是在現代化機場管理過程中的一種全新的模式，該模式的實施可以有效提高機場的管理效率，從而達到更大的經濟收益目的，但是同時也會對機場的管理工作造成一些額外的影響。針對機場特許經營權對于機場發展的意義分析如下：

（一）增加營利性

機場作為當前發展階段的一種特殊的公共場所之一，其營利性對于實現機場的良好發展十分重要［7］。因此，針對傳統機場經營管理中存在的問題，實施了機場特許經營權管理模式的改進辦法。通過機場管理機構以招標的方式來選擇機場商業性服務的提供者，進而為創設更加良好的機場環境提供了優良的基礎。

商業性服務的提供者相較于傳統的公益性服務而言，能夠更加準確地把握消費者的需求，進而結合自身營利性目的，為機場的出行者提供更加適宜的選擇。同時機場負責人通過將機場的經營權轉讓給第三方企業，可以從中獲取相應的收益，進而為建設更加優質的機場設施提供更加充足的資金儲備。但是，這種理想化的發展模式并不是在任何的機場都可以得到有效實施的。部分機場在進行發展的過程中，由于機場直接管理人員喪失了對于基層管理的權力，導致部分企業在進行商業化發展的過程中，盲目地采用經濟特許經營權的模式，忽略了其與實際情況的契合性，對達到機場特許經營權管理模式的良好效果造成了明顯的影響，限制了機場的發展。

或者是在部分地區的機場發展過程中，由于相關管理人員的思想過于保守，拒絕機場特許經營權的新型管理模式，導致機場的發展受到限制，影響機場的正常收益。

（二）優化機場管理效果

在現代化發展過程中，單一地依靠政府的統籌管理，已經難以實現經濟的有效增長，只有增強市場發展的自由度，才能夠激發市場發展的活力。機場建設在當前發展階段具有十分重要的意義，因此實施機場特許經營管理，對于機場發展而言十分必要［8］。該模式的實施，不僅可以有效降低機場的運營成本，同時還可以在相關負責企業先進的管理理念支持之下，實現機場核心競爭力的有效提高，成為機場由經營型向管理型轉變的重要手段。

經營型管理模式已經不再適合于當前發展的需求，只有提高機場的管理效率，為機場的發展帶來更多的經濟收益，才能夠促進機場更好的發展。此外，實施機場特許經營權管理辦法，有利于理順機場與航空公司、客貨代理人、其他經營單位的權利和義務關系，降低各利益方針對于經濟收益而造成的不良關系，促進機場發展的可持續性，在實現各利益方利益共贏的基礎上，為社會提供更好的機場服務。

三、機場有償轉讓經營權相關問題思考

機場特許經營權的轉讓問題是優化機場特許經營權和法律體系建設的重要環節，只有做好機場特許經營權的有效轉讓，才能促進形成更好的建設和發展。為實現機場發展與企業發展的共同進步，機場特許經營權需要進行有償轉讓［9］。只有針對市場準入、價格管理等眾多方面進行科學化的規制，才能夠實現各方利益的有效平衡，筆者對未來機場特許經營權相關立法的建議如下：

（一）關聯企業進入限制

為提高機場特許經營權轉讓的質量，需要對于關聯企業的進入進行嚴格的限制，避免一些不法分子利用法律漏洞，給社會帶來不良影響。在當前發展階段，針對關聯企業進入的限制有部分法律內容，其中《中華人民共和國招標投標法實施條例》中對與招標人存在利害關系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人參與招標的行為進行了明確的限制。

因此，在機場特許經營權轉讓的過程中，也需要對于相關的責任人進行限制。在一定范圍和一定條件下，對于機場特許經營權中，一些具體項目的經營授予過程需要進行嚴格的管控，本著公平、公正、公開的原則，從法律方面對機場特許經營權的專項工作進行嚴格的限制。建立完善且科學的法律體系，將機場管理機構關聯企業市場進入的禁止設立為一種有條件的競爭，能夠更加符合當前發展的需求，同時提高轉讓工作的公正性，避免機場發展進入一種壟斷狀態。

（二）基于經營業務分類的價格管制

機場屬于公共場所，在機場內各種設施的存在，都是以為旅客提供更加便捷的服務為目的［10］。因此，在進行相應的價格定位方面，需要結合實際的經濟水平經濟發展狀態，避免出現因價格過高而導致的消費受限問題。一般的機場特許經營包括了航空燃油供應、食品飲食配送、商鋪開辦、銀行外幣兌換、航空配餐服務、出租車服務、汽車租賃、機場廣告、免稅店、美發店、自動售貨機、旅館、商品代購、紀念品商店等一系列的內容。按照其所具有的性質可以大致分為兩類，分別是核心業務及經營性業務。

以上各種服務內容在進行價格設定的過程中，需要結合行業的平均水平，針對不同類別的特許經營業務制定科學的盈利空間，在收費制度方面實施可對標成本回收原則，雖然在一些非航空活動，直接相關的商業活動，內容方面存在一定的經營自主權，但是該權利的使用也需要在科學合理的范圍內，在注重企業經濟收益的同時，還需要考慮到機場的公益性質。

四、完善機場特許經營權的總體構想

機場特許經營權管理涉及眾多內容，同時還要協調各方面的利益關系，因此若想實現機場優質的管理效果，就是要制定更加完善的計劃，具體分析如下：

（一）理順管理、經營關系，制定科學管理型模式

傳統的機場管理模式已經不再適合當前發展的需求，在進行機場特許經營權管理優化的趨勢之下，理順管理和經營之間的關系，制定科學的管理新模式是優化機場特許經營權管理的首要環節。在進行機場資金分化的過程中，首先要明確機場固定資產，以及將來要實施的特許經營項目之間的分配比例，充分協調機場直接負責人與相關企業負責人之間的責任明確規劃，進而確保機場對航空服務公司收取特許費或者是營業提成工作的順利展開。要將機場的發展目標放得更加長遠，不要只考慮到眼前的經濟收益，而應該將機場的發展作為一項重點的發展內容，促進機場管理模式的轉變，實現機場的優化發展。

（二）積極尋找戰略合作伙伴，增加投資主體

機場的發展需要充足的資金儲備，因此，需要積極尋找戰略合作伙伴，增加投資主體。按照我國《公司法》及民航投資相關規定，機場在進行特許經營權管理的過程中，需要對固定資產管理公司和航空服務公司分別引入外部資本和管理，提高資本的融合效率，積極引入戰略合作伙伴。在進行傳統管理模式向特許經營權管理辦法轉變的過程中，需要有充足的資金儲備，才能夠確保轉型過程的順利展開，進而促進機場管理的優化。

（三）完善機場管理內容

近些年來，隨著國民收入水平的不斷提升，人們對機場的使用需求也逐漸增加，因此針對實際的使用需求進行機場管理內容的完善，開發機場特許經營權的商機，是實現機場更好管理效果的重要手段。只有以實際的發展需求為基礎，才能夠更好地明確機場的發展方向，進而為法律體系的完善提供更明確的發展基礎。

綜上所述，在機場發展的過程中，實施特許經營權的管理模式，可以有效改善機場的管理效果。在進行特許經營權轉讓的過程中，可能會涉及多方的利益，因此制定完善的法律體系是在進行管理模式實施過程中，降低各種利益糾紛出現風險的有效手段，同時也是實現機場優化管理效果的重要舉措。