行政告知行為的可訴性

李 勇

（河南世紀(jì)風(fēng)律師事務(wù)所，河南 許昌 461000）

行政告知行為是行政主體在行使行政職權(quán)過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的程序性法律行為。政府信息公開從廣義上講，也是行政告知行為，但因范圍過寬，本文暫不討論。

行政告知行為的方式可以是書面的也可以是口頭的，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)然也可以是電子數(shù)據(jù)形式的。

一、行政告知行為的性質(zhì)、形式和范圍

（一）行政告知行為的性質(zhì)

因我國沒有統(tǒng)一的行政程序法典，學(xué)界認(rèn)為行政告知具有程序性、附屬性、裁量性［1］，也有認(rèn)為其還具有強制性、法定性［2］。但無論是哪種觀點，對于其程序性是沒有異議的。

行政告知行為往往是行政主體在行使行政職權(quán)過程中，發(fā)現(xiàn)行政相對人涉嫌存在違法行為時，在對其實施行政處罰或行政強制行為前予以告知，并敦促行政相對人自行糾錯的行為。行政告知同時應(yīng)當(dāng)向行政相對人明確其如有異議或意見，具體的救濟途徑，以便行政相對人能夠維護自身合法權(quán)益。

（二）行政告知行為的形式和范圍

告知的范圍涉及社會生活的各個領(lǐng)域和方面，與行政相對人密切相關(guān)的主要集中在工商、稅務(wù)、交通、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督等領(lǐng)域，隨著國家對知識產(chǎn)權(quán)的重視，知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的行政管理日趨加強，相應(yīng)的行政許可行政處罰案件也大幅增長。

二、司法實踐中突顯的問題

（一）因行政管理職能不清晰而引發(fā)的問題

在司法實踐中，確實存在著因行政機關(guān)或行政機關(guān)授權(quán)、委托的機關(guān)，管理職能不清晰，或同一事項由不同行政機關(guān)管理的相互交叉重合情形，造成個別行政機關(guān)“不作為”或“亂作為”。還存在著負(fù)有多重管理職能，但未必有行政執(zhí)法權(quán)的情形。

比如街道辦事處，其本身是區(qū)縣級人民政府的派出機構(gòu)，其基本職能是：貫徹執(zhí)行黨和國家的路線方針、社區(qū)文化建設(shè)、人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、擁軍優(yōu)屬及綜合執(zhí)法等事項，可謂“上面千條線、下面一根針”，工作繁重而復(fù)雜，但其本身在一些具體的領(lǐng)域，卻沒有行政執(zhí)法權(quán)，造成工作的被動。隨著政府機構(gòu)改革的持續(xù)深入開展，各行政機關(guān)職能定位清晰捋順，相信此問題會得到極大改善。

（二）行政告知程序錯誤

1.因?qū)π姓鄬θ思彝セ蚧橐鰻顩r缺乏了解，而導(dǎo)致的告知對象錯誤

在司法實務(wù)中，還存在著因行政機關(guān)工作不細(xì)致不深入，對行政相對人家庭或婚姻狀況缺乏了解，從而導(dǎo)致的送達告知對象錯誤。比如想當(dāng)然地認(rèn)為，接收告知書的人員與行政相對人具有婚姻關(guān)系，或系其同住的成年家屬，而事實上可能并非如此。

筆者曾辦理的一起行政訴訟案件就由此引發(fā)。行政機關(guān)原以為，原告與行政告知書上的接收人長期共同生活，其育有一子，應(yīng)屬夫妻關(guān)系，但原告辯稱兩人在《告知書》送達之時，并非夫妻關(guān)系，造成行政機關(guān)的被動。而同事或鄰居也非適格地接受法律文書的主體，其不負(fù)有向行政相對人告知或轉(zhuǎn)交的義務(wù)，因此讓其代為送達同樣是錯誤的。

2.行政告知文書，應(yīng)由行政機關(guān)正式的或具有行政執(zhí)法權(quán)的工作人員署名

在我國現(xiàn)有的行政序列中，客觀上存在著具有正式編制的行政機關(guān)工作人員，以及臨時的輔助人員，在具有正式編制的行政機關(guān)工作人員中，還存在著行政編制和事業(yè)編制的區(qū)別。而行政告知文書作為行政機關(guān)向行政相對人所出具的具有法律性質(zhì)的正式文書，不僅要求行政機關(guān)本身具有行政管理職能，同時也要求在告知文書上署名的工作人員，應(yīng)當(dāng)系行政機關(guān)正式的或具有行政執(zhí)法權(quán)的工作人員。臨時的輔助人員、工勤人員顯然不符合行政行為程序正當(dāng)性的要求，這雖是細(xì)節(jié)但應(yīng)引起必要的注意。

3.告知送達方式的錯誤

行政公開是任一行政行為必須遵循的原則，行政告知當(dāng)然也不例外；且行政告知的目的是通知行政相對人涉嫌的行政違法行為，并希望其及時糾正錯誤，因此將行政告知的內(nèi)容使行政相對人知悉，即是題中應(yīng)有之義。

但送達的方式則必須按照法定程序進行，而非“一貼了之”“一寄了之”。對此，我國《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定；“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達、財產(chǎn)保全……執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用我國《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。”對于行政法律文書的送達可以適用我國《民事訴訟法》，有關(guān)直接送達、郵寄送達、留置送達等方式，嚴(yán)格按照法定程序進行。樹立依法行政的理念，加強和完善有關(guān)行政法律文書送達方式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，充分保障行政相對人的合法權(quán)益，避免行政相對人因行政機關(guān)法律文書送達方式的錯誤，而未收到告知文書，進而導(dǎo)致其客觀上無法行使權(quán)利，并由此引發(fā)行政訴訟的情形。

4.未告知行政相對人陳述、申辯權(quán)

行政告知的目的，如上所述，是希望行政相對人就其涉嫌的行政行為予以糾錯。但從法理上分析，行政相對人畢竟是涉嫌違法而非確實違法，應(yīng)當(dāng)賦予其相應(yīng)的陳述、申辯權(quán)，以查明事實。之所以是陳述、申辯權(quán)而非行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)，系因行政告知本身并非行政強制或行政處罰措施，僅是可能引起行政強制措施而已。

而行政強制行政處罰措施，法律已賦予了行政相對人相應(yīng)的行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利。因此賦予行政相對人就行政告知行為陳述、申辯權(quán)，已足以保護其合法權(quán)利。

三、行政告知行為的法律后果

行政告知行為因涉及的領(lǐng)域、內(nèi)容、行政相對人的作為或不作為的不同，而導(dǎo)致不同的法律后果.行政主體依據(jù)行政相對人不同的反應(yīng)，作出相應(yīng)的處理，大致可分為以下幾類：

（一）行政相對人按照行政告知的《通知書》或《告知書》的要求和期限，及時糾正錯誤行為，對此行政機關(guān)不會對其實施進一步的行政處罰或行政強制行為。

（二）行政相對人對于行政告知的《通知書》或《告知書》不認(rèn)可，有異議，并要求復(fù)議復(fù)核或提起行政復(fù)議的，則行政告知行為不發(fā)生法律后果，應(yīng)以最終的行政復(fù)議或司法裁判結(jié)果判明是非。

（三）行政相對人既未按照行政告知書的要求和期限，糾正其違法錯誤行為，也未提起行政復(fù)議或行政訴訟，行政機關(guān)則有權(quán)在其職權(quán)范圍內(nèi)，作出相應(yīng)的行政處罰或行政強制行為。

（四）行政相對人未按照行政告知書的要求和期限，糾正其違法錯誤行為，但行政機關(guān)也未進一步做出相應(yīng)的行政處罰或行政強制行為。

因第一種情形行政相對人涉嫌的違法行為已消除，第二種情形應(yīng)以司法裁判結(jié)果為依據(jù)，本文重點討論第三、第四種情形。

四、行政告知行為是否可訴及處理

（一）行政主體對行政相對人作出進一步行政處罰或行政強制行為的，先前的行政告知行為不可訴，或依法予以駁回。原因在于，行政告知行為本身不具有強制性和執(zhí)行力，在行政相對人未依照行政告知書的要求和期限內(nèi)，糾正其涉嫌的違法行為時，行政機關(guān)所進一步作出的行政處罰或行政強制行為，已將先前的行政告知行為予以吸收。［1］

行政告知行為對行政相對人而言，既不發(fā)生法律效果也無法律利益，其已不具有訴的利益。換言之，其對先前的行政告知行為已不具有訴訟權(quán)利。當(dāng)然在現(xiàn)行立案登記制的情形下，人民法院仍會予以立案。

（二）人民法院如已立案，在經(jīng)審查后應(yīng)依法予以駁回，理由如上所述。但行政相對人的合法權(quán)益并未喪失，其仍可以對行政機關(guān)所作出的行政處罰或行政強制行為提起行政復(fù)議或行政訴訟，其合法權(quán)益的法律救濟途徑始終存在。

（三）上述第四種情形，行政相對人就行政告知行為享有訴權(quán)。就行政主體未再作出行政處罰或行政強制行為，是否涉嫌行政不作為或正確履行職權(quán)的問題，本文暫不討論。

（四）先前的行政告知行為，可能或者已實際影響到了行政相對人的合法權(quán)益，其有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟。即使行政主體未再作出行政處罰或行政強制行為，但先前的行政告知行為本身，就是行政機關(guān)對行政相對人所實施的行為，其可能或者已實際影響到了行政相對人的合法權(quán)益。

根據(jù)我國《行政訴訟法》第二條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”之規(guī)定，提起行政訴訟，維護其合法權(quán)益，對此應(yīng)當(dāng)是明確清晰的。

本文就行政告知行為的性質(zhì)形式范圍，及根據(jù)不同的情形，分析其是否具有可訴性及處理，提出了個人的見解，希望引起業(yè)界的重視和研討，豐富和完善行政告知行為。