政府管理視角下政銀關系模式優化的戰略思考

鄭若楠

（中國社會科學院研究生院，北京 102488）

銀行業作為國民經濟的核心脈絡和社會經濟活動順利進行的關鍵樞紐，對我國經濟的健康平穩運行起著至關重要的作用。在當前宏觀經濟與金融環境轉變的背景下，商業銀行傳統以信貸擴張為主要盈利手段的粗放型經營模式已無法滿足其持續盈利的需求，提升業務創新能力、加快盈利模式轉型成為商業銀行長期健康發展的必然選擇。政銀關系對于轉型和發展中的我國商業銀行而言具有非同尋常的意義，它既決定著商業銀行的發展質量，又影響著商業銀行的轉型進程，既是商業銀行經營中各類問題與矛盾產生的誘因之一，也是尋求商業銀行盈利模式改良和優化的關鍵路徑。因此，本文將研究視角聚焦到“政府管理”的角度，通過政府管理對商業銀行經營行為的影響分析，進一步探究政銀關系模式的優化路徑。

一、政銀關系語境中政府管理承擔的主要職能

政府職能，是指國家行政系統根據國家和社會發展的需要，依法承擔的職責和功能[1]。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現實起點。政府權力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權力，發揮相應作用的關鍵[2]。因此，在研究政府與商業銀行關系模式轉型優化的相關問題時，有必要先對政府管理所承擔的主要職能做一了解。

關于政府經濟職能的界定，專家學者們根據不同的分析角度形成了不同的意見。如王紹光、胡鞍鋼（2000）等基于“市場失靈”的觀點，認為政府經濟職能包括提供公共產品、保持宏觀經濟穩定和協調發展、使經濟外部性內在化、限制壟斷、調節收入和財富的分配、彌補市場的不完全性和信息的不對稱性。何文君（2002）認為根據“政府失靈”產生的原因和可能引發結果的不同，政府經濟職能邊界的界定思路有兩點：一是對于政府干預無效的活動應該以市場機制運行為先，尊重經濟活動中市場機制的有效作用；二是對于可能引發重大損失和不良影響的政府失靈，要在減少政府干預相關職能的同時，盡量根除誘發政府失敗的各種因素，建立和完善法律法規體系，明確政府行為的范圍和界限。考慮到我國與發達國家所處經濟發展階段的不同，阮紅新和石祖葆（2000）認為轉軌時期的政府經濟職能具體體現為消除行政壟斷、管理國有資產、建立和維護市場秩序、轉型性失業者的社會保障以及保護民族經濟。

二、政府管理對商業銀行盈利模式影響的機理分析

政府管理對商業銀行業務創新的影響路徑：近年來，隨著宏觀經濟形勢改變、金融行業競爭加劇、市場需求多元化、以及綜合經營步伐的加快，商業銀行當前利差主導型的盈利模式面臨較大的沖擊和挑戰，亟需調整自身盈利結構，在這一背景下，盈利模式轉型的重點在于增強業務創新能力，拓展非利業務收入，從而實現多元化發展。因此，為了促進商業銀行盈利模式多元化轉型，在研究政銀關系優化戰略時，有必要先就政府管理對商業銀行業務創新的影響路徑進行探究。

（一）政府治理環境

政府在職能履行過程中所形成的治理環境是構成并影響“金融生態”的重要一環，而“金融生態”則是推動商業銀行業務創新與盈利模式轉型的重要因素?？傮w來看，政府在職能履行過程中所形成的治理環境可以劃分為三個層次：一是制度與法律環境，包括行政審批效率、法律與信用環境、產權保護程度以及金融監管環境等；二是市場發育程度，包括金融市場秩序及競爭程度、中介組織及要素市場發育程度等；三是宏觀經濟環境，包括產業結構、非國有經濟發展情況等。因此，在政府治理環境越好的地區，制度與法律體系越加健全、市場發育程度愈加成熟、宏觀經濟環境更加健康。

制度與法律環境，是影響商業銀行業務創新能力的重要約束。恰如自由是戴著鐐銬跳舞，創新也不是毫無約束的創新，只有明確“約束”才能促進創新的長久發展。在政府治理環境較好的地區，法律制度體系會更加健全，政府將傾向加大對商業銀行業務創新的政策支持、出臺配套的鼓勵性措施。加之，隨著法治環境的不斷改善，社會信用制度與征信體系也更加完善，能夠為商業銀行業務多元化發展與創新能力提升創造更加良好的外部信用環境。

宏觀經濟環境，是決定商業銀行業務創新能力的重要基礎。我國作為轉型的發展中國家，經濟增長與金融發展之間具有密切的內在聯系，宏觀經濟環境在很大程度上影響著商業銀行的經營趨勢，決定著其業務結構與創新動力。通常來說，經濟發展程度越高，越有助于促進商業銀行業務創新能力提升。一方面，隨著社會經濟的不斷發展，市場金融需求將逐漸豐富，引導商業銀行進行業務創新，以提供更加多樣化的產品和服務；另一方面，宏觀經濟環境較好的地區能夠吸引更多的人才資源，帶來技術發展優勢，形成更具競爭氛圍的市場環境，促進各類創新業務的發展。

（二）政府持股

由于商業銀行業務經營的特殊性，政府持股是一種較為普遍的現象，特別是在我國這種金融市場發展尚不完善的國家，因此，政府除了可以通過金融生態環境對商業銀行經營產生外部影響外，還可以通過發揮國有資產管理職能作用于商業銀行的內部治理結構。內部治理結構在商業銀行公司治理中占有重要地位，不同的治理結構可以形成不同的創新能力水平。根據現有文獻，公司內部治理結構的研究主要集中在股權結構、董事會和監事會規模以及管理層激勵等方面。其中，股權結構是公司治理結構的產權基礎，不同的股權結構決定了不同的企業組織結構，對商業銀行管理層、董事會和監事會的構成與效率形成影響，從而對商業銀行內部治理機制起著決定性的影響?；谡蓶|資源支持形成的規模效應以及隨之帶來的人才與技術優勢，還可以助力商業銀行建立更加完善的風險管理體系與業務創新機制，進而為業務創新和多元化發展創造更有利的內部環境。

三、我國政銀關系優化對政府管理轉型的內在要求

從政銀關系的歷史變革來看，政府在經濟社會發展過程中往往作為制度規則的供給者與改革轉型的推動者，在政銀關系變遷中占據著主導地位。可以說，政府管理模式的轉變必將深刻影響商業銀行的經營行為，其職能發揮對商業銀行經營的外部生態環境和內部治理機制都具有重要作用。所以，政銀關系優化需要從政府管理轉型出發，重塑政府管理理念、調整政府管理職能、規范政府管理手段，以更好地促進商業銀行業務創新和盈利模式多元化轉型，實現社會經濟的持續健康發展。

（一）深化政府管理理念轉型，建立服務型政府

政府理念在很大程度上決定著政府的行為取向，影響著政府管理作用的發揮。服務型政府在運行方式上強調公開透明，這既包括政府組織架構與政府決策行為的公開透明，也包括政府與社會、市場和公眾在信息與資源上的共享。政府運行的公開透明滿足了公眾的知情權，保障社會公眾有效參與政府治理的過程，樹立起公眾對政府的信任。所以，在服務型政府模式下，政府不再是掌管一切的唯一治理主體，而是與社會組織、企業、公民等其他社會主體建立良好的協作關系，開展多元主體的合作治理模式。具體到政銀關系語境中，在服務型政府理念下，政府與商業銀行之間更多體現為一種“平等”與“合作”的關系，減少了對商業銀行經營的直接干預，而是更側重于根據銀行經營發展的需求，進行經濟秩序的維護以及制度環境的塑造，從而更有利于促進商業銀行業務創新和盈利模式多元化轉型，實現社會經濟的持續健康發展。

（二）深化政府管理職能轉型，構建良性金融生態

政府的有效程度是政府管理質量與結果的最終體現。有效政府的前提是有限，即政府職能與權力是有邊界的，要充分尊重市場、社會以及公眾的管理能力與創造性，要做到“不越位”“不錯位”。同時，在有限的基礎上，政府也應該積極作為，充分發揮社會治理中的主導作用，要做到“不缺位”“不失位”，為推動經濟社會發展提供必需的政策與制度保障。可以說，有效政府的核心問題是政府管理職能的轉變，承認政府能力作用和思維意識的有限性，做到有所為、有所不為，著力于承擔市場以及其他社會治理主體不能做、不愿意做以及做不好的事情。因此，隨著服務型政府理念的轉型，也要不斷推進政府管理職能的深化轉型，將政府主要職能集中于經濟調節、市場監管、社會管理以及公共服務，更多地關注多元社會治理主體之間的關系協調，聚焦于優質公共服務的提供、良好制度環境的創造以及社會秩序與公平正義的維護。具體到政銀關系語境中，政府職能轉型應有利于構建良好的金融生態。

四、深化政府管理手段轉型，完善法治化工具

在人類社會發展的不同時期，基于不同的生產力發展水平以及政府與社會之間的互動關系，政府會選擇不同治理工具來實現自己所擔負的使命。在服務型政府模式下，法治是政府治理的根本工具，也是政府管理體制建設的內在要求和基本保障。服務型政府是一個有限政府，“有限”的本質是對政府“全能行為”的否定，即政府職能權責承擔與行使的范圍和程度應是具有邊界的，而法制化手段是能夠使政府權力得到規范實施和制約行使的最具力度和最有效的方式，所以，政府權力運行需要法律給予規范和約束，需要以法制化形式明確政府、社會、企業等治理主體在社會發展中的權力范圍和界限。商業銀行的業務發展與其外部環境密切相關，在法律法規體系健全、法治環境較好的地區，更有利于商業銀行進行業務創新，形成更加多元化的盈利模式。因此，政府應盡量避免采用行政手段直接干預商業銀行的經營運作，而是要主動、積極地優化其職能實現方式，更多地運用法治化、市場化和社會化等間接手段來達成其對商業銀行的調控目標。