基層央行開展重大政策措施落實情況審計的現狀、難點及對策

張林 焦海清

（中國人民銀行海北州中心支行，青海 海北 812200）

一、基層央行開展重大政策措施落實情況審計的意義

憲法明確規定審計是的政府職能之一，通過審計能夠有效確保并監督重大政策措施的落實，開展重大政策措施落實情況審計對基層央行來講意義重大，具體體現在以下幾個方面。

一是可以推動重大金融政策的貫徹落實。隨著國內外經濟金融形勢發展變化的日趨復雜，央行擔負的責任越來越重，不僅要防范化解金融風險，更要維護國家金融穩定。所以，央行貫徹落實好重大政策措施無論出于社會層面還是國家層面都是十分必要的。因此，開展好重大政策措施落實情況審計是央行服務于中央金融政策的職責所在。

二是能夠更好地防控和化解金融風險隱患。支農再貸款管理困難、債券市場亂象、不良貸款等問題容易引發區域性金融風險，將上述問題的監管政策落實情況納入基層央行重大政策措施落實情況審計范疇內，可以有效加強對債券市場混亂以及地方政府舉債的監管力度，對金融風險隱患的防控具有推動性。

三是能夠處理和整頓一些金融領域亂作為或者不作為現象。通過政策落實情況審計，可以有效發現內部機構或商業銀行存在的亂作為、不作為等現象，如確定有違法違紀行為存在，內審部門將可以按照法律要求移交給紀委等部門進行問責和處置。

二、基層央行重大政策措施落實情況審計與傳統審計的不同之處

與基層央行傳統審計項目向比較，重大政策措施落實情況審計在審計目標、內容、對象等方面均存在比較明顯的不同。

（一）審計目標不同

基層央行傳統審計項目的目標以關注基層央行運行中的風險狀況為側重，同時也關注自身履職效果。而基層央行國家重大政策措施落實情況審計的目的是通過審計有關部門完成監督引導、貫徹落實、組織宣傳等情況，關注金融政策的貫徹落實力度和執行效果，反映存在的體制機制問題和不確定因素，及時提出加強監管和改進政策等方面的建議。

（二）審計內容不同

根據《中國人民銀行內審工作制度》，基層央行的審計主要集中于各部門在執行法律法規和規章制度的情況、執行財務紀律的情況、各級領導干部履職情況、工作人員依法履行職責的情況、風險管理和內部控制的情況。而國家重大政策措施落實情況需要審計的內容《規定》進行了明確的界定，在原有的對經濟活動、財務、財政監督和評價的基礎上，將審計內容拓展到業務執行、戰略決策、單位發展規劃以及國家政策落實等方面，整個過程涵蓋審計整改、風險管理、內部控制、資源管理、資產投資、財政財務收支等，基本實現審計全覆蓋的工作要求。

（三）審計對象不同

基層央行傳統的審計對象一般是指內設的職能部門，但國家重大政策措施落實不僅涉及央行內設部門，還包括金融機構和地方政府。在開展重大政策措施落實情況審計時，作為基層央行內審部門不僅要關注內設部門的政策貫徹情況，對金融機構的具體落實情況更要加以重視，與此同時，還不能忽略地方政府及其地方金融監管部門的推進及監督措施。有時為真正了解政策實施的效果，還要延伸到政策惠及的群體。

三、現階段基層央行開展重大政策措施落實情況審計中存在的難點

（一）思想認識不到位

基層央行在開展重大政策措施落實情況審計過程中，對于該工作的重要性及重要程度，無論是被審計部門還是內部審計人員在思想方面都存在認識不足的情況。很多審計人員認為國家重大政策措施落實情況是黨委督查部門的事情，而對于發現違規違紀問題進行處理則是執紀部門的義務，內審部門直接參與是否存超越職權范圍問題。另外，被審計部門認為內審部門開展重大政策措施落實情況審計是“多管閑事”，內審部門職責只是針對單位的人、財、物方面的問題，政策的貫徹落實督促不是內審部門的事情。

（二）審計機制難適應

重大政策措施落實情況審計作為基層央行一項全新的內審工作任務，還存在許多不規范的地方。一是標準不規范。審計的本質是事后監督，重大政策措施落實情況審計是一種新形勢下的新方式，從總行到各分支行關于具體怎么審、審什么還沒有一個規范的、統一的標準；二是制度不規范。基層央行重大政策措施落實情況審計正處在探索階段，內審部門在審計的程序、內容和重點是什么、審計的組織方式、審計何時開展等方面沒有制定出一套準確有效的規章制度；三是操作規程不規范。由于現階段《中國人民銀行內審工作制度》尚未重新修訂，基層央行如何由傳統審計轉變為重大政策措施落實情況全過程審計，沒有一個具體細則，缺乏操作性。

（三）審計隊伍待提升

一是缺乏審計人員。重大政策措施落實情況審計覆蓋面廣、內容多，不僅將審計現場工作的時間拉長了，還需要審計人員做到提前介入，然而，基層央行內審部門的一線審計人員依舊存在嚴重不足的情況，加之還有日常審計項目，很難抽出人員開展重大政策措施落實情況審計；二是綜合知識有待提升。由于重大政策措施落實情況審計工作在新形勢下有新的要求，對內審人員的業務能力要求也更加全面。目前來講，當下基層央行內審人員知識結構和專業技能還比較單一，對于金融宏觀政策、金融改革措施等認識和理解不到位，很容易造成對政策的理解與判斷出現偏頗，導致無法有效開展重大政策措施落實情況審計。

（四）審計質量難保證

由于受到內外部因素影響，重大政策措施落實情況審計的質量也在一定程度上受到影響。一是問題取證難。針對審計發現的“有令不行有禁不止行為”這類的“敏感性”問題在取證時許多問題都被審計部門以各種理由搪塞，導致內審人員取證無法取證。二是結果運用難。重大政策措施落實情況審計就事論事的多，圍繞人、財、物的內容多，反映體制機制制度深層次矛盾和問題少，同時政策執行、政策落地情況反映也少，上述現象對重大政策措施落實情況審計結果運用的質量有一定的影響作用。

四、基層央行加強重大政策措施落實情況審計相關建議

（一）要從政治高度，對待重大政策措施落實情況審計工作

確保黨和國家各項惠民政策落地生根是重大政策措施落實情況審計的主要目的，基層央行內審部門在開展審計時要樹立政治意識，一要認識到開展重大政策措施落實情況審計是央行新時期履職的內容之一。開展重大政策措施落實情況審計有利于監督基層央行各部門履行央行職責，還有利于發現金融政策在實踐中存在的問題，為上級行處理、解決該問題奠定基礎。二要認識到開展重大政策措施落實情況審計有助于推進各級人民銀行政令暢通。常態化開展重大政策措施落實情況審計，有利于及時貫徹落實上級行的方針政策，解決存在的“中梗阻”，切實維護央行權威。

（二）要吃透政策，制定可行性高的審計方案

制定切實可行的審計方案是做好重大政策措施落實情況審計的基礎。一是深入把握文件精神。深刻領會黨和國家以及上級行出臺重大政策措施的政治背景，從深層次發現國家政策措施執行中存在的突出問題和風險。二是創新審計理念。基層央行需要明確自己在執行上級行政策措施方面績效如何、態度如何，需求是什么、該怎么做，如何將重大政策措施落實情況審計視野拓寬，找到重大政策措施落實過程的重難點，構建審計整體合力。

（三）要區別對待，綜合運用各種審計方法

一是在對內部部門開展重大政策措施落實情況審計時，依舊可以通過查看監督檢查資料、查閱相關文件資料和查看會議資料等傳統審計方法，判定履職部門是否及時、準確貫徹落實相關政策。二是對金融機構采取延伸審計方式。金融機構是否真正落實重大政策措施以及是否符合央行要求，則可通過現場查閱統計資料、查看有關報表、召開座談會、實地調研等方式進行判定。三是對地方銀保監部門、地方金融辦以及地方政府，可通過函詢方式開展。利用函詢咨詢地方銀保監部門及地方金融辦，采用的監督措施有哪些，地方金融監管的政策力與央行金融監管能力是否正常發揮；發函咨詢地方政府在加強推進金融政策落實中是否加強政策措施協調配合。四是走訪調查、發放調查問卷等方式更適于詢問一些政策惠及的群體。該方式能夠直觀的了解重大政策實施的實施效果，同時，憑借政策惠及群體評級標準，可以得出更為全面客觀的結論。

（四）要多措并舉，積極提供人才支持

一是制定中長期基層央行內審人員職業教育規劃，引導內審人員跨專業、跨領域學習發展，可采用培訓、課題研究等方式，督促內審人員主動鉆研業務，主動學習，成為相關領域專家，其他領域的能手。二是憑借以審代訓、青年小組、審計人才庫等方法，進一步創新隊伍建設組織形式，以點帶面，將好的工作方式、方法在基層央行內審人員中共享；三是大力推動計算機在重大政策措施落實情況審計中的應用，推動審計手段革新，加快審計效率。