PPP項目全過程稅務風險防范探討

楊會波 劉凌

（1.中國十九冶集團有限公司，四川 攀枝花 617000）

（2.太極集團有限公司，重慶 400000）

PPP項目本身帶有交易結(jié)構(gòu)復雜、合作周期長、涉及金額巨大、牽涉群體廣泛的特點，當前，我國PPP項目的運營和發(fā)展還處于初級階段，面臨著諸多稅務問題，如果PPP項目在執(zhí)行過程中不能精準把握稅收政策，企業(yè)可能面臨稅務成本增加、多繳稅款等情況，直接影響項目企業(yè)的盈利性，阻礙其現(xiàn)金流通，影響其生命周期。因此筆者建議，應該在PPP項目中，對項目進行全過程稅務風險防范。

一、相關概述

（一）PPP項目

PPP項目（Public-Private-Partnership）就是指社會資本參與政府公共基礎建設項目，通過社會融資，為公民提供公共服務。政府和社會資本之間通過書面文件（政府購買服務、特許權(quán)使用或建設合同）確定二者的合作關系，由社會資本來承擔政府公共部門的服務職能，承接政府風險，而政府部門需要為社會資本或設計項目企業(yè)提供稅收優(yōu)惠、政治支持和財政支持，社會資本必須將運營經(jīng)驗、管理模式和技術等優(yōu)勢發(fā)揮出來。從這一層面我們看出，PPP模式下，政府部門是主要的政策制定者，社會資本方屬于重要參與者，二者通過合作，共同致力于公共基礎建設，因此對風險預防和管控意識更強，對風險防范能力也提出更高要求，這種風險共擔機制，可以有效激勵市場競爭，提升公共產(chǎn)品服務效率[1]。

（二）稅務風險

稅務風險從常規(guī)意義上講，是指企業(yè)在運營中，沒有遵循稅收法律相關規(guī)定，存在不合理涉稅行為，最終導致多交罰款或者其他行政處罰的金融風險，這一風險直接導致經(jīng)濟利益的外流。PPP項目的稅務風險也是如此，如果項目承擔企業(yè)不能主動繳納稅款，或者少納稅、逃稅等，將面臨稅務機關的懲治，還有一種情況就是，PPP項目承擔企業(yè)對國家的優(yōu)惠政策不夠了解，在納稅時多繳稅款，直接加劇稅收壓力。此外稅務風險還具有階段性的特點，部分稅務風險呈現(xiàn)出周期性的特點，比如在土地使用費方面，只在建設階段存在稅務風險，PPP項目在不同的階段就會呈現(xiàn)出不同抵扣風險，比如進項稅抵扣，在建設初期稅務扣除風險較大，運營期間風險就會降低。因此，為了有效規(guī)避PPP項目稅務風險，筆者認為應該制定科學的繳稅方案，合理避稅，才能實現(xiàn)企業(yè)長久、有序發(fā)展。

二、PPP項目稅務風險防范的重點

由于PPP項目稅務風險具有復雜性和階段性，因此，筆者認為應該在PPP項目的全過程，即項目建設前、項目進行期間、項目運營期間、項目移交期間進行稅務風險防范。具體表現(xiàn)為：

（一）項目建設前

筆者通過文獻資料法、數(shù)據(jù)分析法查詢得知，多數(shù)國外的稅收政策與我國有所不同，以直接稅為主，間接收稅的次數(shù)較少，且稅制效果明顯。因此我國在進行PPP項目投資與建設之前，應該格外重視稅制結(jié)構(gòu)，稅務籌劃之前，必須深入了解并調(diào)查PPP項目公司的組織結(jié)構(gòu)和股權(quán)分配架構(gòu)，掌握項目運營情況和特點，明確政府機關單位參股比例、利潤分配等情況，稅收管理標準是否統(tǒng)一和明確，是否符合并使用國家免稅政策等[2]。

（二）項目進行期間

在建設階段，應該統(tǒng)籌規(guī)劃稅務目標，提高稅務操作水平，保障PPP項目經(jīng)濟利益，根據(jù)不同的施工項目，確定支付成本，按照“營改增”規(guī)定，確定增值稅抵扣，優(yōu)化項目計稅方式，通過合理避稅方式，確保項目經(jīng)濟利益，通過建設細節(jié)申請政府補貼，取得稅收優(yōu)惠[3]。因此，在項目進行期間應該與稅務機關加強聯(lián)系，建立稅務籌劃，確保稅務申報，對稅收優(yōu)惠政策有所了解，必須進行稅務風險自查，制定合理防范和應對方案，加強內(nèi)控機制的建立，對相關稅務操作進行嚴格的管控和監(jiān)督，及時止損。樹立稅務風險意識，在建設過程中要事先防范，積極學習相關稅收優(yōu)惠政策，精準把握當前稅收內(nèi)涵，最終提高PPP項目的經(jīng)濟發(fā)展和運行效益。

（三）項目運營期間

在PPP項目運營期間，將會產(chǎn)生一些收入，比如說經(jīng)營租賃營利收入，廣告位出租營利收入等，注重增值稅稅率變化，對于不同的稅務類型，核算稅務明細。因此在這一階段應該高度重視財務部門和稅務部門工作人員的業(yè)務水平，提高聘用標準，有效規(guī)避風險，避免任人唯親，強化內(nèi)控機制，優(yōu)化稅務處理工作，對于工作細節(jié)和內(nèi)容繁瑣的工作要加大執(zhí)行監(jiān)督工作，編制內(nèi)控報告，為管理層提供決策依據(jù)，提高稅務監(jiān)督工作的透明度，提升稅務籌劃力度和能力，加強現(xiàn)金流管理力度，保證資金鏈運行穩(wěn)定，建立現(xiàn)金流預警機制，做好稅務風險規(guī)避準備，避免不必要的稅務支出，保證決策科學性，合理制定增值稅進項金額和抵扣金額，優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，保證“三流合一”，科學控制預算，詳細制定前期預算，綜合比較項目成本，根據(jù)目標成本管控項目周期。

三、具體案例分析

為了探究PPP項目全過程稅務風險防范措施，筆者以S市城市軌道交通PPP項目為例，通過這一案例的稅務難點，為其他PPP項目規(guī)避稅務風險提供解決思路：

（一）項目簡介

S市城市軌道交通PPP項目是財政部批示的示范性項目，政府單位與社會資本展開合作，并在網(wǎng)站披露融資模式，該項目主要由征地拆遷和機電設備這兩個部分組成，涉稅問題復雜，稅務風險點具有代表性意義，該項目時間跨度大，運營期高達25年，投資額達到百億，因此對稅務風險管理的要求極為嚴格，對其他PPP項目具有借鑒意義。

（二）涉稅概況

S市城市軌道交通PPP項目建設周期長，資金耗費巨大，并且參與方眾多，涉及范圍較廣，因此每一個參與方的稅種和稅率都會對該項目產(chǎn)生稅收成本影響。在項目建設前期，增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅、其他稅分別為11%、25%、0.05%、7%；建設階段分別為11%、0%、0.05%、7%；運營階段分別為11%、25%、0.05%、7%；移交階段分別為7%、25%、0.03%、7%。

（三）風險識別

在前期階段，社會資本方還沒有完全確定，能夠確定的項目主體只有政府這一方，相關費用也是由政府方墊付，比如研究費用、中介咨詢費用等，之后公開招標，引進社會資本，與政府部門達成合作共識，在前期由政府方墊付的費用，之后由社會資本方承擔，政府方開具支付憑證，資本方收據(jù)入賬，并在所得稅前抵扣。這樣一來，社會資本方將面臨稅前抵扣的風險。因此，在前期談判時，社會資本方應該與政府談判，政府應該補償稅費，如果不能補償，就不應該納入投資總額，如此一來，政府應該自行承擔前期費用，將政府代墊費用劃入代收轉(zhuǎn)付事項。前期費用的金額和真實性由第三方中介機構(gòu)代為審核，政府方應該開具收費收據(jù)，或者將商務合同作為原始憑證計入運營賬簿。在建設階段，應該選擇多種融資方式，除了銀行貸款，還應該與資產(chǎn)證券化模式相融合，緩解項目回報周期長的弊端，將資產(chǎn)證券化作為未來收益，獲取資金時間價值。其次，規(guī)范票據(jù)管理，如果是政府部門的票據(jù)，應該作為稅前扣除成本，與公司簽訂協(xié)議，確定適稅問題，加強現(xiàn)金管理，做好資金規(guī)劃，優(yōu)化流量結(jié)構(gòu)，設立預警機制，充分發(fā)揮現(xiàn)金短缺指標作用，防范現(xiàn)金流風險。在運營階段，熟悉掌握稅收優(yōu)惠政策，明確各項稅收制度的適用性，掌握自由貿(mào)易區(qū)、開發(fā)地區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)區(qū)的稅收政策，注意防范系統(tǒng)性風險，提跟與稅務部門協(xié)調(diào)溝通，統(tǒng)籌規(guī)劃稅收關鍵節(jié)點，有效降低稅負，確定可行性缺口，選擇合理的補助納稅方式，在商業(yè)談判期間與稅務機關達成共識，確定試運營項目的周期和時間。最后，在項目移交階段，要注重項目前期階段和后期階段的稅收免除，具體為所得稅和增值稅的免除，由此可見，PPP項目在移交階段會出現(xiàn)雙向移交問題，可能存在稅務風險，出現(xiàn)重復征稅問題，因此筆者建議，應該以稅收中性為原則，制定特殊稅收政策，關注稅收政策的變動，稅收人員要實時更新知識體系，豐富稅收知識內(nèi)容，從而預防并化解稅務風險。

四、結(jié)束語

綜上所述，PPP項目本身帶有交易結(jié)構(gòu)復雜、合作周期長、涉及金額巨大、牽涉群體廣泛的特點。因此筆者建議，應該在PPP項目中，對項目進行全過程預防稅務風險，即在項目建設前、項目進行期間、項目運營期間、項目移交期間進行稅務風險防范。確定補償稅費，與資產(chǎn)證券化模式相融合，規(guī)范票據(jù)管理，熟悉掌握稅收優(yōu)惠政策。