地方國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理的困境及對(duì)策探討

蔡潔潔

（肇慶市國(guó)有企業(yè)服務(wù)中心，廣東 肇慶 526040）

全面預(yù)算管理是近年來(lái)我國(guó)大力推行的財(cái)務(wù)管理手段之一，國(guó)家明確要求央企要完善并優(yōu)化全面預(yù)算管理體系，提升預(yù)算管理的科學(xué)水平。跟隨央企的步伐，地方國(guó)有企業(yè)也在建立預(yù)算管理體系和開展預(yù)算管理工作。在多年的實(shí)踐工作中，無(wú)論是對(duì)全面預(yù)算管理的接受程度上，還是在推動(dòng)預(yù)算管理的體系建設(shè)上，地方國(guó)企的發(fā)展明顯落后于央企，難以滿足優(yōu)化資源的初衷，對(duì)提升競(jìng)爭(zhēng)力的幫助不大。新一輪的國(guó)企改革對(duì)地方國(guó)企來(lái)說(shuō)是一個(gè)重大的機(jī)會(huì)，誰(shuí)準(zhǔn)備好了就可以在改革浪潮中突圍而出，邁向更高水平的發(fā)展。在此大背景下，提升全面預(yù)算管理水平顯得尤為重要，地方國(guó)有企業(yè)有必要重新認(rèn)識(shí)其重要意義，分析目前工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，并探討解決辦法，以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算水平的提高。

一、地方國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理的重要意義

（一）地方國(guó)企深化改革的必然要求

黨的十九屆五中全會(huì)就深化國(guó)資國(guó)企改革做出一系列的重大部署，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是地方國(guó)企未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的核心導(dǎo)向。要實(shí)現(xiàn)企業(yè)的整體高質(zhì)量發(fā)展，首先應(yīng)從內(nèi)部環(huán)境做起，提升企業(yè)管理水平是必修課題之一。全面預(yù)算管理作為企業(yè)內(nèi)部管理中不可忽視的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)系著國(guó)有資源是否得到合理分配、成本費(fèi)用是否得到科學(xué)控制、經(jīng)營(yíng)效益是否達(dá)到計(jì)劃預(yù)期，全面預(yù)算管理的深度程度直接影響了管理水平的高度。由此可見，提升全面預(yù)算管理水平是地方國(guó)企深化改革的必然要求。

（二）實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的有效途徑

全面預(yù)算管理是企業(yè)對(duì)所在經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及自身經(jīng)營(yíng)需求進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，以未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)為導(dǎo)向，調(diào)配相適應(yīng)的資源而做出的一系列具體化、數(shù)字化、精細(xì)化計(jì)劃。作為一種導(dǎo)向型的管理工具，最大的特點(diǎn)是將戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，落實(shí)到各個(gè)部門各個(gè)員工身上，以約束各個(gè)員工有目的有控制地開展業(yè)務(wù)工作，避免資源浪費(fèi)，從而有效實(shí)現(xiàn)短期預(yù)算指標(biāo)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）資源合理配置、成本效益科學(xué)配比的重要手段

地方國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)活動(dòng)中是一個(gè)特殊的角色，既要實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)必要的經(jīng)濟(jì)效益以確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，也要參與微利或者公益性的政府投資項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)效益，如何合理分配企業(yè)內(nèi)部資源，科學(xué)配比成本對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙效益目標(biāo)至關(guān)重要。全面預(yù)算管理是一種優(yōu)化資源分配的手段，通過(guò)事前計(jì)劃、事中跟蹤調(diào)整、事后評(píng)價(jià)，可以對(duì)人力財(cái)力進(jìn)行迅速地合理調(diào)配，使投入和產(chǎn)出合理化配比，是地方國(guó)企平衡經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的重要手段。

二、地方國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理現(xiàn)存困境及產(chǎn)生原因

（一）缺乏主體意識(shí)，重視程度偏低

地方國(guó)有企業(yè)大部分是傳統(tǒng)國(guó)企發(fā)展而來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的改革重組，很多地方國(guó)企逐步改制為集團(tuán)企業(yè)，從集團(tuán)到子公司基本都是百分百的地方國(guó)有資本，深入扎根于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管理意識(shí)相對(duì)守舊，對(duì)創(chuàng)新管理模式接收程度不高。在推行全面預(yù)算管理的初期階段，國(guó)資監(jiān)管體制仍然在“管人、管事、管資本”的環(huán)境下，地方國(guó)企的預(yù)算工作是由地方國(guó)資委牽頭，企業(yè)雖然已引入預(yù)算管理概念，但是沒有形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體意識(shí)，對(duì)預(yù)算編制的目標(biāo)停留在完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，預(yù)算工作偏向于任務(wù)的完成。由于長(zhǎng)時(shí)間被動(dòng)思維的養(yǎng)成，導(dǎo)致地方國(guó)企從上而下對(duì)預(yù)算管理的重視程度普遍偏低。

（二）全面預(yù)算編制不“全”

預(yù)算管理在很多年前就被應(yīng)用到企業(yè)管理當(dāng)中，而全面預(yù)算是預(yù)算管理的深化和升級(jí)，其核心要素是一個(gè)“全”字，也是預(yù)算工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從地方國(guó)企的工作積累來(lái)看，預(yù)算編制不全的現(xiàn)象仍然明顯，沒有達(dá)到“管理”的效果。一是預(yù)算目標(biāo)不全，預(yù)算編制目標(biāo)局限于年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，缺乏對(duì)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的考慮，由于戰(zhàn)略目標(biāo)沒有被分解到具體工作中，導(dǎo)致各部門的工作缺乏導(dǎo)向型，在編制預(yù)算時(shí)，怎么舒服怎么編，過(guò)了一年算一年。二是編制依據(jù)不全，缺乏調(diào)查研究和科學(xué)依據(jù)，簡(jiǎn)單地以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行增量預(yù)算。三是參與部門不全，缺乏預(yù)算機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌和明確的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，財(cái)務(wù)部門成了孤軍作戰(zhàn)，難以獲取準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，全面預(yù)算變成了財(cái)務(wù)部門的一張表格，預(yù)算工作流于表面。

（三）全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)行力低

很多地方國(guó)企沒有成立全面預(yù)算管理統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，僅由分管財(cái)務(wù)的班子領(lǐng)導(dǎo)牽頭相關(guān)工作，難以對(duì)全面預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控和合理調(diào)整。一是在企業(yè)開展經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)中，隨著客觀環(huán)境和經(jīng)營(yíng)需求的變化，有些部門的資金需求可能與年初預(yù)算發(fā)生變化，由于缺乏統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，牽頭預(yù)算工作的領(lǐng)導(dǎo)和部門無(wú)法進(jìn)行全面的分析，難以做出科學(xué)的判斷，造成資源分配的片面化，可能會(huì)出現(xiàn)真正需要增加資源的業(yè)務(wù)部門無(wú)法及時(shí)獲得補(bǔ)給，打擊了業(yè)務(wù)部門和員工的積極性，對(duì)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)消極的影響，也容易使部門之間產(chǎn)生隔閡。二是預(yù)算執(zhí)行沒有形成及時(shí)的反饋和分析機(jī)制，導(dǎo)致資源配置滯后，容易出現(xiàn)資源浪費(fèi)或者資源不足，沒有達(dá)到資源優(yōu)化分配的目標(biāo)。

（四）考評(píng)機(jī)制有待優(yōu)化，責(zé)任感與積極性欠缺

部分地方國(guó)企沒有將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入員工的個(gè)人考核，或者已經(jīng)納入但考核比重太低，無(wú)關(guān)痛癢的獎(jiǎng)懲機(jī)制不足以引起全體員工的重視。考評(píng)無(wú)壓力，預(yù)算責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致經(jīng)辦人員敷衍了事，部門之間互相推脫，業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)各自為政等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，預(yù)算執(zhí)行缺乏積極性和責(zé)任感。

三、加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理的對(duì)策

（一）深化地方國(guó)企混改，提高預(yù)算管理意識(shí)與水平

地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)該內(nèi)外結(jié)合，全面提高預(yù)算管理意識(shí)與水平。一方面從企業(yè)自身出發(fā)，將全面預(yù)算提升至戰(zhàn)略定位，通過(guò)建章立制、宣傳考核等方式，提高全員的全面預(yù)算意識(shí)，引導(dǎo)預(yù)算工作的實(shí)踐。另一方面，深化地方國(guó)企混改，借助外部力量提升全面預(yù)算管理水平。有條件的地方國(guó)企爭(zhēng)取與央企合作，除了在資金、技術(shù)上得到直接的支持和提高外，更重要的是視野的開拓和管理意識(shí)的提高；繼續(xù)推進(jìn)資本多元化混改，引入非國(guó)有資本，借鑒學(xué)習(xí)民營(yíng)資本的管理水平，充實(shí)企業(yè)內(nèi)部管理力量。無(wú)論是央地合作還是國(guó)民合作，站在投資者的角度，都要求企業(yè)能提升效益，從而獲得更豐厚的投資回報(bào)，因此投資者的期待對(duì)國(guó)企管理層來(lái)說(shuō)是一種督促、一種鞭策，要求管理層要加強(qiáng)管理意識(shí)，提升管理水平和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的提升。

（二）優(yōu)化全面預(yù)算管理制度，明確預(yù)算編制要求

建立科學(xué)的全面預(yù)算管理制度，明確預(yù)算編制的目標(biāo)、預(yù)算編制的范圍以及預(yù)算編制的崗位責(zé)任。在預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定上，應(yīng)體現(xiàn)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)與短期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的統(tǒng)一，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為短期可行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，再精細(xì)分解到每個(gè)部門崗位上；在預(yù)算編制范圍上應(yīng)體現(xiàn)全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均納入預(yù)算編制的范圍；在預(yù)算編制的依據(jù)上，應(yīng)體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的充分調(diào)研和對(duì)歷史數(shù)據(jù)分析的結(jié)合；在預(yù)算管理的時(shí)間廣度上應(yīng)體現(xiàn)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事前、事中、事后的全過(guò)程；在預(yù)算編制的工作分配上應(yīng)該體現(xiàn)各部門的全員參與，落實(shí)崗位責(zé)任。前述全面預(yù)算的要求都應(yīng)該在制度上明確規(guī)定。

（三）設(shè)立全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤機(jī)制

設(shè)立全面預(yù)算管理委員會(huì)，統(tǒng)籌預(yù)算工作的編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核全過(guò)程。全面預(yù)算管理委員會(huì)應(yīng)由董事長(zhǎng)或總經(jīng)理掛帥，吸收各部門負(fù)責(zé)人作為成員。由這種人員結(jié)構(gòu)組成的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)一方面能引導(dǎo)企業(yè)全員上下對(duì)預(yù)算工作的重視，并統(tǒng)籌各部門提高預(yù)算編制的科學(xué)性和全面性；另一方面能起到協(xié)調(diào)企業(yè)各部門、各員工的作用，一定程度上緩解了不同部門之間由于爭(zhēng)奪資源產(chǎn)生矛盾和沖突。建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤機(jī)制，召開月度、季度預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)，結(jié)合突發(fā)情況和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，調(diào)整差異，再反饋到各執(zhí)行部門，有效集中資源，減少閑置浪費(fèi)，及時(shí)補(bǔ)充所需，以充分發(fā)揮全面預(yù)算的優(yōu)化資源配置功能。

（四）健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，提升積極性

科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制是提升員工工作積極性強(qiáng)而有力的手段之一。考核的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與量化的預(yù)算目標(biāo)相一致，分?jǐn)?shù)設(shè)置科學(xué)合理，具有震懾力；獎(jiǎng)懲明晰，對(duì)于超額完成或者提前完成預(yù)算目標(biāo)的部門和個(gè)人，給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未能完成目標(biāo)的部門和個(gè)人，給予懲罰；獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致，不能獎(jiǎng)勵(lì)幅度大懲罰幅度小，更不能獎(jiǎng)勵(lì)幅度小懲罰幅度大。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)客觀公正有吸引力的考評(píng)制度，對(duì)員工形成一種約束和督促，可以增強(qiáng)員工對(duì)預(yù)算工作的主體意識(shí)，激發(fā)員工的積極性；對(duì)員工來(lái)說(shuō)，是一種動(dòng)力和期許，化被動(dòng)為主動(dòng)，積極完成預(yù)算目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值和公司效益的雙贏。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著“十三五”的收官和“十四五”的開局，在國(guó)資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的大環(huán)境下，從中央到地方紛紛出臺(tái)授權(quán)放權(quán)清單，地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，樹立市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體意識(shí)，深化混改，通過(guò)對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核等方面進(jìn)行深入改進(jìn)，提升全面預(yù)算管理水平，為企業(yè)提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力提供有力的保障，從而確保企業(yè)在新一輪改革中實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，朝著戰(zhàn)略目標(biāo)邁向高質(zhì)量的發(fā)展。