提高農村土地信訪處理水平 促進和諧社會建設

高 巖

（哈爾濱市延壽縣加信鎮政府，哈爾濱 150700）

近幾年，每年的黨中央“一號文件”都關乎“三農”問題，特別是黨的十九大進一步明確了農村土地承包經營權長久不變，再延長30年政策釋放，都關乎農民民生問題，農民的問題解決了，中國的問題就解決了。

改革開放以來，黨中央實施很多惠民工程，取消了“三提五統、農業稅”，農民享受直補、低保、新農保，隨著新型農村合作醫療與城鎮醫療保險并軌，在醫療保障方面農民享受到更多的實惠，農民的生產積極性極大地被調動起來。面對這種向好形勢，當前農村兩委班子，鄉鎮黨委、政府應該做的就是帶領群眾開展脫貧攻堅、奔小康，建設美麗鄉村，同時也要完成組織建設、黨務公開、政務公開等工作，所有這一切都是在社會和諧穩定的前提下進行，否則我們就沒有精力抓其他工作，我們的各行政村黨組織是信訪維穩工作第一“責任人”，有的同志常抱怨現在的農民“太難管”了，有句順口溜正反映了我們的干部現在的心態：“農民是個爹，上訪還得去車接，種地不交錢，還給發補貼。”這也說明我們為農民服務的站位是對的。這才是真正體現了我們黨的宗旨“全心全意為人民服務”，只有端正工作態度，才能做好當前的各項工作。就本人曾經工作過的延壽縣延河鎮，土地信訪矛盾在農村不少地方不同程度地存在著，由點到面解析論證處理好矛盾糾紛，對維護農村社會和諧穩定的重要性。

一、農村土地糾紛的現狀

由于糧價的大幅上揚和國家惠農政策的相繼出臺，加之土地確權登記頒證的實施，特別是十九大確定農村土地在二輪土地承包結束后再延長30年不變政策，激發了農民對土地承包經營權的爭奪，多年來外出的農民紛紛返鄉主張二輪承包時失去的權利，但土地所有權已經歸屬他人，造成上訪、越級訪現象，同時打破了農民之間現有的生產關系。一段時間以來，農民紛紛返鄉要地，給農村社會帶來了諸多的不穩定因素，在一定程度上阻礙了其他正常工作的開展。

當前，延河鎮農村土地糾紛主要表現為三種形式：一是農民和農民之間的矛盾，包括村集體內同組之間村民的矛盾，也包括兩個村組或是兩個村集體農民之間的矛盾；二是農林之間的矛盾，即農民與周邊林場之間的矛盾，包括與本縣國有林場矛盾及兩縣市交界處與跨縣市林場之間的矛盾；三是農民與集體之間的矛盾，包括二輪展包時農民沒有取得承包經營權向村集體索要權屬，同時也包括承包面積不足或是新增人口要地現象。

從本質上看，有土地權屬糾紛和土地承包經營權流轉糾紛。土地權屬糾紛即因權屬不明確或是沒有取得權屬而發生的糾紛；土地承包經營權流轉糾紛，即農民取得土地權屬后進行土地承包經營權流轉，因雙方約定條款不清或是沒有書面流轉合同而發生的糾紛。

據統計，2003年以來，延河鎮共發生各類土地糾紛593起，其中規模較大的群體性糾紛16起（較為激烈的有順興村一輪土地承包期間65戶外出村民因二輪土地展包未回村主張權利，后回村要地的權屬糾紛；新興村55戶村民與林農交界黃玉林場及尚志市元寶林場之間的權屬糾紛；團山村二隊全體農戶要求平分本組機動地的承包經營權糾紛）。在發生的各類糾紛當中，因土地流轉發生的糾紛488起，其中因二輪土地承包前的流轉行為而發生的糾紛426起；土地權屬糾紛105起，其中村委會侵權糾紛26起，侵害婦女權利的18起。

多年來，延河鎮黨委、政府高度重視農村土地糾紛的調處工作，根據不同的上訪類別區別對待、妥善處理，通過調解、仲裁、行政復議、民主協商、召開聯席會議等方式成功化解了一大批矛盾糾紛，特別是針對一些矛盾異常激化的糾紛有針對性地進行了處理，維護了農民的權益，進一步鞏固了全鎮農村社會穩定的局面。

2007年《中華人民共和國物權法》頒布實施，農村土地第一次作為一種物權寫入《中華人民共和國物權法》；2014年開始，國家對土地確權登記頒證，給農村土地帶來了一場新的革命。就延河鎮當前形勢而言，延河鎮屬于兩鄉合并鄉鎮（由原平安鄉和原延河鎮合并而成），原平安鄉二輪土地承包政策落實較好，原延河鎮由于二輪土地承包歷史欠賬較多，在頒證過程中，體現得較為明顯，個別村整村沒有簽訂二輪土地承包合同，同組村民之間土地分配嚴重不均，糾正起來難度較大。為此我們清醒地意識到土地糾紛，特別是土地權屬糾紛，在將來相當長的一段時間將持續存在。

二、客觀分析土地糾紛產生的原因

一是二輪土地承包時執行政策走樣。二輪土地承包時，該縣按照國家、省、市文件精神，采取的是“大穩定、小調整”和“順延”兩種土地發包方式，“大穩定、小調整”即對于人地矛盾較為突出的村要將參軍提干、升學分配工作、民辦教師轉正、死亡人口、婦女出嫁在出嫁方分到土地將原村土地抽回等這部分人群的土地作為地源調整給無地、少地農民，當時個別村回避這些矛盾，在執行政策時“走樣”，并沒有按照本村人地矛盾突出的情況制定“大穩定、小調整”方案，而是采取了“順延”的承包方式，導致有的村人均占有土地嚴重不均，為日后產生矛盾埋下了隱患，而多數村現在又沒有地源解決，現在這部分人群上訪要地。

例如，延河鎮部分村民到鎮里反映，一輪土地承包時，因年齡未達到18周歲，不夠法定勞動力年齡，按照當時“兩田制”（口糧田、責任田）的說法，本人不符合分到“責任田”的條件，只分到了一份大約2畝的“口糧田”，二輪土地發包時，該村沒有考慮到這部分無地人群，又采取了“順延”的發包方式，這樣該人在一輪、二輪（一輪15年、二輪30～45年）期間只分到了2畝口糧田，現在這部分人都已成家，只能靠轉包土地維持生活，這也是我們常說的“48歲”現象。

另外，當時有的村采取的是“順延”的承包方式，但因為當時鄉鎮指導、把關不到位，個別村對“順延”的概念沒有理解透徹，將外出農戶的土地直接“順延”到當時種地戶的名下，并錯誤地與之簽訂了30年發包合同，并沒有“順延”一輪合同，而是“順延”了當時的現狀，現在外出農戶回村要地，簽訂合同方拒不退出土地，廢止合同要經過土地仲裁部門仲裁或是人民法院判決，大多數要地農民堅持走上訪路線，不去仲裁或法院，給基層政府造成被動局面。

二輪土地承包政策貫徹不到位，因村干部不愿觸及當時矛盾或因一己私利，導致許多村走過場，有的甚至閉門造車，與實際嚴重脫節，甚至有的村將二輪土地承包合同丟失或是沒有簽訂二輪土地承包合同，導致在執行土地承包政策中暴露出具體問題，造成群眾上訪的問題。

二是日常對政策法規宣傳不夠到位。主要表現就是農民在土地流轉、互換過程中，不按照政策法規簽訂合同，條款簽訂不規范或是口頭協議，由于土地增值，一方反悔，另一方拿出補償款或是將土地讓出。由此可見，農民的法律意識比較淡薄，但究其根本原因，卻是我們鎮村兩級干部在日常的工作中法律、政策法規宣傳得不到位。

三是政策的傾斜導致糾紛的發生。一輪土地承包時，由于農民種地負擔重、糧價低，很多農民將土地撂荒或是以低價轉讓他人，二輪土地承包時又未回村主張權利，2004年國家實行“一免兩補”的政策、2007年《物權法》頒布實施、土地確權登記頒證、十九大再次明確土地再延長30年不變等一系列的惠農傾斜政策，多年來外出農民回村要地，村里沒有地源可解決，導致這部分人群上訪。

四是村干部為政不廉造成的。村里不履行民主議事程序，擅自對外發包土地，一次性收取多年的承包費，資源發包缺乏“透明度”。損害村集體經濟組織成員的利益，“機動地”“五荒”和集體資產的發包、轉讓，暗箱操作、價格低廉，農民看在眼里，日積月累造成上訪。

三、對策及方向

為了盡量消除農民信訪對正常工作的負面效應，保證當前的穩定，在今后的工作當中，我們將繼續強化以下幾項措施。

一是要明確責任主體。2005年新頒布的《信訪條例》規定，信訪工作應當在各級人民政府的領導下，堅持屬地管理、分級負責、依法、及時、就地解決問題的原則，所以在發生土地糾紛時，首先要明確責任主體，各村作為處理糾紛的第一責任人要切實負起責任，端正工作態度，守住第一道防線。個別村的干部在處理土地糾紛工作中，存在著畏難情緒，不敢碰硬，怕得罪人，在沒有明確處理意見之前，不負責任地把矛盾直接上交到鎮里，這樣村里的義務就由鎮里代為行使，導致責任主體不清、權責不明確，給鎮里帶來很大的壓力。

二是要增強干部、農民的法律意識。2010年，《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）的頒布實施將處理農村土地矛盾糾紛上升到了法律層面，可以看出國家對基層的土地矛盾的重視，同時也看出了國家對維護農民土地承包經營權的決心。在具體的工作中，有的農戶死心塌地地走上訪路線，錯誤地認為土地仲裁沒有法律效力。對該縣而言，對于農村土地方面的矛盾糾紛，法院慎重受理，而農民對仲裁的權威性認識程度又不高，大部分土地糾紛都是采取行政手段調處，而行政調處又沒有“強制力”，只能靠大量地做群眾思想工作，這樣就給縣、鎮、村帶來了很大的工作壓力，有些上訪人就同一信訪事項多次向省、市同一機關反映，而縣、鎮、村正在積極處理，信訪人的行為不僅違反了《信訪條例》的相關規定，同時也給我們的工作帶來了很大的阻礙。土地是農民賴以生存的物質基礎，要想妥善地處理好每件糾紛，只靠一腔熱情是解決不了實質性問題的，“打鐵必須自身硬”，想要處理好每件糾紛，我們的干部首先要對《土地承包法》《仲裁法》《信訪條例》《中華人民共和國民事訴訟法》及國家各個時期針對農村出臺的政策、法規、文件了如指掌，通過系統地學習政策法規，為穩妥處理好每件糾紛提供理論上的保障。

三是要進一步規范土地流轉手續。規范土地流轉是杜絕糾紛產生的一個重要手段，在今年接待受理的49起矛盾糾紛當中，有13起是因流轉手續不規范引起的。農戶在轉包、轉讓、互換時，私自簽訂流轉合同或是口頭協議，權利、義務條款不清，發生糾紛時，給對方有了可乘之機，不得不讓出經營權或是增加轉保費，所以在農戶土地流轉時，要簽訂規范的土地流轉合同，需經村委會備案，到農村土地合同管理部門或司法部門接受鑒證，從源頭上規范土地流轉手續，杜絕糾紛的產生。

四是要注重工作方式方法。在處理土地糾紛時，一要把“穩定”“維權”作為做好各項工作的首要前提，在工作中要堅決杜絕工作方法簡單、粗暴、偏親向友的情況發生。俗話說得好：“良言一句三冬暖，惡語傷人六月寒。”在我們的干部口中，絕不能說出“愛哪告哪告去”的話。在上訪人看來，接待人的每一句話都十分重要，都代表著黨和政府的形象，面對形形色色的要地人群，無論是合理的訴求還是無理取鬧，我們的干部首先要做到認真對待、態度端正、不煩不躁。對于上訪人的無理要求，要“敢于碰硬、敢于負責”，在第一時間根據政策給出明確的答復，并注重跟蹤上訪人的情緒，杜絕越級上訪的現象發生。對于合理的訴求，要積極主動介入，不推、不拖，積極尋求解決問題的辦法，防止“小事拖大、大事拖炸”，難以收場。二要采取相應的處置辦法。農村土地糾紛案件情況比較復雜，有的年限很長，涉及不同時期的政策及法律、法規。因此，在具體操作過程中，應本著“尊重歷史、面對現實”的原則進行調處，絕對不能按照政策搞“一刀切”，通俗地說就是要求我們的干部要在“情與法、情與理”之間尋找最佳平衡點，盡量走“調解”程序，因為這樣不僅程序簡易，而且還可以減少爭議雙方的敵對情緒，對于構建農村社和諧具有重要意義。如果實在調處不成，可尋求縣、鎮兩級各相關職能部門召開聯席會議、行政復議、申請仲裁等方式加以解決，實踐證明這是很有效的工作方式。

四、堅持問題導向改革、取得社會效應

一是隨著農村法制化進程的不斷加快，農民的法制意識逐步提高，我們的農村基層干部在工作中首先要知法，最重要的是用法，同時農村工作事無巨細，涉及千家萬戶，農民整體素質參差不齊，這就要求我們的農村基層干部在工作中能夠知法、用法的同時，也要在“情、理、法”之間尋找最佳的平衡點，只有這樣才能穩妥處理好各種問題，維護農村社會的和諧穩定。

二是十九大以來，農村的改革不斷推進，強農惠農政策先后出臺，新型農業經營主體如春筍般崛起，原有的農村生產格局有所改變，同時新的矛盾不斷出現，給農村基層干部的工作帶來了新的課題，這就要求我們的干部在日常工作中，要具備并發揮“引、領、帶、范”的素質，不斷提升自我的工作水準，再走老路、憑經驗和土政策辦事已不能適應當前改革的需要，勢必還會導致新的農村信訪問題。

三是農村改革的不斷深入，部分農民的整體素質與時代的發展不相適應，因為利益上的爭奪，父子、兄弟姐妹、鄰里鄉親忘記了親情、友情，大打出手、對簿公堂已不罕見，“利益”成了部分農民追求的唯一目標。這就要求我們的干部在工作中，要側重宣傳、引導農民不忘傳統美德，發揚“善、孝、禮”的優良傳統，同時也要為他們做出榜樣，以此提升農民的整體道德素質，這對于創建和諧、平安、穩定的農村軟環境尤為重要。

四是通過對一系列案件的深入挖掘及深入村屯走訪，感受到了部分農民法律意識較為淡薄，有事上訪成為常態、基層干部責權不對等等一些深層次的問題，啟發我們在日常工作中要貫穿、宣傳黨在農村的各項政策。

五是通過直接參與土地信訪案件的處理，灌輸村屯干法制意識，進一步提升了村級干部在日常工作中處理復雜問題的能力及所要遵循的原則。

六是通過對土地信訪案件的處理，維護了村民的合法權益，在一定程度上彌補了村級在二輪土地承包時因執行政策走樣帶來的一系列不足，在一定程度上維持了農村社會的穩定。

七是通過對土地信訪案件的有效處理，提升了農民守法、用法、遵規意識。

八是通過對土地信訪案件的有效處理，進一步提升了村屯干部在群眾中的威信，農民對干部的信任程度進一步提高，對促進村級各項工作的開展起到了積極的推動作用。

總之，我們的基層干部身負維護農村社會穩定的重任，只要發揮我們的聰明才智和豐富的農村工作經驗，任何艱難險阻都能戰勝，一個和諧、文明、富裕的美麗鄉村藍圖一定會在我們的手中繪就。