我國國家賠償的制度構建與完善
——以公有公共設施致害為視角

顧文清

（南京農業大學，江蘇 南京 210000）

現階段，我國《國家賠償法》規定公有公共設施致害的問題不屬于國家賠償的范圍，因此，我國公有公共設施致害的案件主要采用民事法律來解決，也有少部分法院選擇適用行政法律。近年來，橋梁、道路等公共設施的缺陷而致人身、財產遭受損失的案件日益增多。由于缺少統一的標準，對相似的案件各法院在判決結果可能存在較大的差異，如政府的免責情形，受害者能否向第三人追償等。司法實踐中類似的問題還有很多，若要有效保證當事人的合法權益，這些問題亟待解決。因此，為了公民的利益以及發揮憲法中保障公民權利的精神，有必要擴大國家賠償的范圍，將公共設施致害的賠償問題納入其中。

一、公有公共設施的概念和特征

（一）公有公共設施的概念

我國法律上并沒有“公有公共設施”的概念，到目前為止，學術界尚未形成通論，學者們對此有不同的看法。比較具有代表性的有，馬德懷教授認為，公有公共設施是指由行政機關或其特許的公務法人設置或管理，供公眾使用的設施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、下水道、車站、機場、自來水廠、煤氣供應站等。[1]金立琪先生認為，公有公共設施是指由政府設置或管理，為公共使用目的而建造的設施。[2]應松年先生認為，公有公共設施又稱公共營造物，指道路、河川、港埠、自來水、下水道、機關辦公處所、公共場所等。[3]綜合上述觀點，筆者認為，公有公共設施指的是行政機關及其特許主體為滿足社會公共利益提供給公眾使用的設施，其設置或管理不以營利為目的，包括但不限于航空站、市場、河流、道路、公園、學校、停車場、車站、橋梁等。

（二）公有公共設施的特征

1．“公有”應做擴大解釋

傳統上的“公有”意味著歸國家、集體所有，但隨著社會發展的需要，出于對行政機關的行政效率的考慮和提高社會公共資源的利用效率，也出現了許多個人、企業或者其他組織將自己所有的財產設備出租給國家所用，或者國家征收征用的情形，國家又將該財產設備設施投放于社會公共服務領域。[4]因此，“公有公共設施”中的“公有”概念應當作一個擴大化的解釋，只通過設施所有權的歸屬去判斷是否屬于“公有”過于狹隘，即使設施屬于私人所有，但只要該設施投放公共場合，為了公共利益的實際需求，使用對象不特定，就在“公有”的范圍。

2．由國家公權力行政機關和特許主體進行設置或管理

公有公共設施一般由行政機關統一進行設置和管理，但在實際上，行政機關往往由于本部門的人力、物力和財力的限制，會通過許可、委托或授權的方式把設置或管理公有公共設施的資格交給符合條件、具有能力的社會組織機構，這樣就提高了社會資源的利用效率。這些社會主體本質上還是代表國家在行使權利、履行職能。

3．設立和管理必須是為了公共利益，不以營利為目的

通常情況下，公共設施的設置是為了公共利益，提高公眾的生活便捷度和幸福感，一般情況下其使用是免費的。但“不以營利為目的”不等同于所有的公共設施都是無償使用的，也存在部分收費的情況，如高速公路通過費和過橋費。這些費用不是以營利為目的，而是維持正常運作和用來維護保養公有公共設施。因此，即使管理者會對公有公共設施收取使用費，也與營利性質的企業不同，旨在通過收取費用加強管理，更好地為公眾服務。

二、我國公有公共設施致害救濟的賠償現狀

關于公有公共設施致害的賠償救濟問題，目前我國《國家賠償法》尚未規定。實踐中，司法機關、公民等在解決公有公共設施致害問題時一般都選擇民事賠償途徑。但民事途徑具有一定的局限性和不對等性，因為公有公共設施在其性質和用途、負責的設置和管理的行政機關的屬性和職權上，很明顯與民事賠償有較大的區別。筆者通過分析發現我國公有公共設施致害的救濟現狀如下：

（一）過錯歸責原則不利于受害者舉證

目前我國《國家賠償法》的歸責原則是過錯原則，即國家機關有過錯才承擔責任。若要證明國家機關在安裝和管理公有公共設施上存在過錯，由賠償請求人承擔舉證責任。由于賠償請求人身份、信息的不對等性，他們通常都處于不利地位，舉證上存在困難，拿不出有力證據，面臨著敗訴的風險。因此，目前的過錯規則原則不利于受害者舉證，無法有效保護受害者的合法權益。

（二）現有法律規定存在缺陷

現行法律法規并未對公共設施的概念作出明確的界定，學者的觀點也不完全相同。《民法典》中規定的建筑物致害與公共設施致害不同，公共設施的范圍大于建筑物公共設施，其不僅包括建筑物，同時也包括公益性質的有形物。《民法典》侵權責任編第一千二百五十二條至第一千二百五十八條對建筑物及建筑物上的擱置物、懸掛物致害的情形進行了規定。但可見目前的法律規定較少，適用情形有限，并且沒有區分這些設施的公有屬性和私有屬性。現行立法的不完善不利于受害人尋求法律救濟，責任主體難以確定且容易逃避責任。

（三）賠償主體不合理

行政機關或特許法人、企事業單位是目前法律中規定的主要賠償主體，筆者認為這種規定不太不合理。現階段，很多具備管理、維護能力的企業、事業單位通過行政合同、特許經營、委托等方式從國家手中獲得了管理維修的資格。但當公有公共設施致害結果嚴重時，企、事業單位可能因數額巨大而無法承擔賠償費用，不有利于保護受害人的合法權益。

三、公有公共設施致害納入國家賠償的優勢

（一）有利于保護受害人的合法權益

目前我國公共設施管理、經營缺少相應的制度，通常是無人負責。當損害發生要追究管理人的民事責任時，各部門之間相互“踢皮球”，推卸責任，難以找到適格主體。

（二）避免公有公共設施的設置和管理者承擔過重的責任

若適用民法，就可能會直接導致本應該由國家承擔的損害補償責任直接轉移到了公有公共設施的行政主體，當損害賠償數額較大時容易造成較重的負擔。而事實上，設置和管理公有公共設施的本意是為了人民群眾的權益，所以由社會承擔責任更為合理。應該將損害賠償納入國家賠償的范圍，同時應該區分國家賠償責任和公用企業之間的民事責任，即并非所有的公用設施的致害都由國家承擔公法責任，對于沒有特殊條款明確規定的公用設施和企業所導致的經濟損害，我們應當依據特殊條款予以解決，國家也不需要擔負其賠償的責任。

（三）我國經濟實力的增強

我國于1994年制定了《國家賠償法》，當時我國以國有經濟為主，財政并不富裕。隨著中國特色社會主義市場經濟的發展，國家財政越來越充足，多種所有制經濟共同發展，私營經濟占有越來越重要的地位，國家承擔賠償的能力也逐步增強。有學者認為國家賠償會對國家財政造成較大的負擔，筆者認為可以通過完善保險、行政追償等其他方式減輕國家財政負擔，雖然國家是賠償的主體，但并不會免除組織機構和負責人以及相關工作人員的責任。

（四）長期民法經驗的基礎

《民法典》正式頒布之前，原《侵權責任法》為確立國家賠償責任奠定了基礎。民法作為國家賠償法的重要淵源，對國家賠償法中的問題具有重要的借鑒意義。各地法院已經適用民事法律規定審理了不少類似的案件，為解決公有公共設施致害問題積累了豐富的經驗，比較出名的有1999年“全國高速公路第一案”“長沙公路百慕大案”“重慶綦江彩虹橋倒塌案”，這些案件均在當時受到大量關注，引發學者對公共設施致人損害救濟模式的熱烈討論和深刻思考。

四、公有公共設施致害國家賠償的制度構建

（一）構成要件

1．致害物須為公有公共設施

如上文所述，公有公共設施是指由國家行政機關及其特許的主體，不以營利為目的，為滿足社會公共利益設置或管理的提供給公眾使用的設備，只有滿足公有公共設施的范圍才適用國家賠償，包括道路、公園、學校、停車場、車站、橋梁、航空站、市場、河流等等。需要注意的是，如前文所述，“公有”應做擴大化的解釋。若設施具有“私人”屬性，則不屬于公有公共設施的范圍。

2．該公有公共設施的設置或管理有缺陷或者瑕疵

公有公共設施致害的一個前提條件是在其設置和管理上存在缺陷或瑕疵，也就是說公有公共設施本身存在安全問題和致害的可能性，無法讓公民安全使用。當偷工減料、設計不合理、技術不合格時，公有公共設施在安裝時就存在安全隱患。當缺少管理人員或管理人員怠于行使檢查、維修、保養的職能時，公有公共設施建設完成之后就存在管理上的瑕疵，如橋梁有裂縫未及時修補。

3．造成受害者的人身或財產損害

有損害是賠償的前提和依據，為了避免國家賠償范圍的隨意擴大，增加不必要的財政支出，因此要對公有公共設施致害的范圍進行界定。結合各國的立法現狀和學者的觀點來看，主要有以下兩種觀點：一種觀點是公有公共設施致害的賠償范圍僅包括人身權、財產權，只有在人身權或財產權受到侵害時才予以賠償；另一種觀點是將賠償范圍擴大到各種人身和財產權利，即除了人身權、財產權之外還包括如人格權、名譽權等等。[5]

筆者認為，賠償的范圍應僅限于人身權利和財產權利，因為現行的《國家賠償法》中明確規定了行政賠償和刑事賠償的范圍僅限于人身權利和財產權利，因此可以推定公有公共設施致害賠償范圍也應限定于受害者的人身權、財產權損害且客觀存在，若是未來可能發生的、如可得利益的損失，則應當被排除在外。

4．公有公共設施的瑕疵與損害結果之間有因果關系

因果關系是指行為與結果之間決定與被決定，引起與被引起之間的關系。因果關系的作用大體體現在兩方面：一是確定責任是否成立，二是確定責任的范圍。此要件要求損害事實與公有公共設施的設置、管理的缺陷或瑕疵有著直接的因果關系，如果損害的發生并不是由公有公共設施的設置、管理的缺陷或瑕疵所直接導致，則不應認定兩者之間有因果關系。[6]例如，2019年無錫高架橋坍塌事故中，貨車嚴重超載，導致橋梁兩側受力不均而側翻，致3人死亡、2人受傷。橋梁的設計、建造及維護上并不存在瑕疵，因此損害結果與公有公共設施的瑕疵無因果關系，受害人就不能要求國家賠償。

（二）歸責原則

國家賠償的歸責原則是國家賠償責任的理論基石，是從法律價值上判斷國家在何種情況下承擔賠償責任的根本標準和依據。[7]筆者認為，我國公有公共設施致害國家賠償應采用無過錯的歸責原則。無過錯歸責原則是指只要公有公共設施致人損害的事實真實發生，且致害結果與公有公共設施的缺陷存在因果關系，即使行政主體主觀上沒有致害的故意或過失，受害人就可以要求國家賠償。無過錯歸責原則減輕了賠償請求人的舉證難度，有利于保障受害人的權益，而且加強了建立和管理公共設施的行政機構的管理責任。

（三）賠償義務機關

國家賠償的主體應當為國家，但國家作為一個抽象的概念，實際中并不存在，必須要依托于相應的單位或組織，作為公有公共設施的賠償請求權人，在尋求救濟時，只能通過向特定的行政機構申請賠償。為了防止出現賠償請求權人無處索賠以及賠償義務機關相互推托的情況，侵害賠償請求權人的權益，因此在公有公共設施致害領域，筆者認為賠償國有公共設施造成的損害的機關應該是實際設立或管理的機關。

（四）免責事由

1．不可抗力

不可抗力可以免責的情況有兩類。一是自然災害，如地震、龍卷風、暴風雨等；二是由當事人以外的第三人的行為導致的損害，這些情形無法預防且不能為人類所控制。損害的發生不是由公有公共設施本身的缺陷或瑕疵導致的，而是自然災害或第三人行為導致的建筑物坍塌致人傷亡，因此受害者不能要求國家賠償。

2．受害人故意

受害人故意指的是受害人故意造成損害，即明知道自己的行為會導致不利后果，但仍然希望或放任不利后果的發生。如受害人未遵守使用方法錯誤地使用了不存在任何缺陷或瑕疵的公有公共設施致自己受害，這種情況下不能要求國家賠償。

五、結語

本文主要探討公有公共設施致害是否應歸入國家賠償以及公有公共設施致害國家賠償的制度構建。目前，世界上很多國家和地區都已經將公有公共設施致害歸入國家賠償的范圍，而我國在此方面還存在不足之處，未將其歸入國家賠償的范圍，因此受害人在尋求救濟時多采用民事途徑，但民事法律尚不完備，不利于保障受害者的合法權益。筆者從公有公共設施及概念界定和特征入手，結合國情，分析現行制度的不足和歸入國家賠償范圍的理由。綜上所述，筆者認為，我國的公有公共設施致害應該歸入國家賠償法的范圍并不斷完善相關制度建設。