我國青少年體育行政法規(guī)制定的意義、現(xiàn)狀及思路探究

張家偉

（國家體育總局體育文化發(fā)展中心，北京 100061）

青少年是國家的未來、民族的希望，黨和國家歷來重視青少年體育工作，關(guān)心青少年健康成長。但長期以來廣大青少年的體質(zhì)健康問題依然突出。近年來，每年的全國“兩會”，人大代表和政協(xié)委員都會圍繞青少年體質(zhì)健康問題和競技體育后備人才培養(yǎng)問題提出建議和提案，呼吁政府有關(guān)部門研究解決。在當(dāng)前全面依法治國的時代背景下，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，法治是重要依托，具體到青少年體育領(lǐng)域，同樣需要法治保障，必須通過立法保障的途徑促進青少年體育法治化發(fā)展。目前，我國已有《體育法》，鑒于青少年體育作為體育的一部分，不可能再專門制定一部針對青少年體育的法律，但可由國務(wù)院行政立法即制定行政法規(guī)。

1 我國青少年體育行政法規(guī)制定的重大意義

1.1 貫徹黨和政府發(fā)展青少年體育意志的需要

黨中央、國務(wù)院一直高度重視我國青少年體育事業(yè)發(fā)展，少年強則中國強，體育強則中國強。2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提道：“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健。”2016 年，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提道：“促進重點人群體育活動”，將青少年列為重點人群，同年國務(wù)院發(fā)布的《全民健身計劃（2016—2020 年）》規(guī)定：“將青少年作為實施全民健身計劃的重點人群”。2020 年，中央全面深化改革委員會第十三次會議審議通過的《關(guān)于深化體教融合促進青少年健康發(fā)展的意見》指出：“深化體教融合促進青少年健康發(fā)展，要樹立健康第一的教育理念，推動青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展，加強學(xué)校體育工作，完善青少年體育賽事體系，幫助學(xué)生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質(zhì)、健全人格、鍛煉意志，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。”這些政策正是黨和政府推動青少年體育發(fā)展的意志體現(xiàn)，有必要通過行政立法形式予以貫徹。

1.2 進一步細化保障憲法、法律賦予青少年的體育權(quán)益的需要

落實憲法和法律關(guān)于公民權(quán)利的保障，是法治的核心要素之一。《憲法》第四十六條第二款規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”對青少年來說，青少年體質(zhì)健康發(fā)展是青少年的基本權(quán)利，對國家來說，保障青少年體質(zhì)健康發(fā)展成為國家的義務(wù)。《憲法》就是以國家基本法的形式確保了青少年體質(zhì)健康發(fā)展的基本權(quán)利，明確了國家的義務(wù)。發(fā)展青少年體育，保障青少年體育權(quán)利，顯然成為憲法權(quán)利保障的應(yīng)有內(nèi)涵。《體育法》第五條規(guī)定：“國家對青年、少年、兒童的體育活動給予特別保障，增進青年、少年、兒童的身心健康。” “特別保障”便應(yīng)是立法保障，因為有法可依是國家所有保障的前提條件。有了《憲法》《體育法》相對宏觀的指向，通過行政法規(guī)將《憲法》《體育法》賦予青少年的體育權(quán)益進一步做出細化規(guī)定，使之具有針對性和可操作性，能更有效地保障青少年體育權(quán)益。

2 我國青少年體育行政法規(guī)制定的立法現(xiàn)狀考量

從中國普法網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫搜索得知，在國家層面，現(xiàn)行有效的專門針對青少年體育的行政法規(guī)規(guī)章中，有行政法規(guī)1部，即1990年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家教委、國家體委令發(fā)布，2017 年修正的《學(xué)校體育工作條例》；有規(guī)章5 部，分別為1997 年國家教委發(fā)布的《全國學(xué)生體育競賽管理規(guī)定》，2011年國家體育總局、教育部發(fā)布的《中等體育運動學(xué)校管理辦法》《少年兒童體育運動學(xué)校管理辦法》，1999 年財政部、國家體育總局發(fā)布的《全國體育高水平后備力量專項經(jīng)費管理辦法》，2013 年國家體育總局、教育部發(fā)布的《體育傳統(tǒng)項目學(xué)校管理辦法》。通過對1 部行政法規(guī)和5 部規(guī)章梳理分析發(fā)現(xiàn)，其在涵蓋范圍、法律位階、條款的時代性等方面存在不足。結(jié)合新時代青少年體育面臨的挑戰(zhàn)和使命，有必要制定一部符合時代發(fā)展特征的行政法規(guī)，破解青少年體育發(fā)展實踐中存在的問題。

2.1 現(xiàn)行立法未能全面涵蓋青少年體育的范圍

若基于涵蓋范圍分析以上行政法規(guī)和規(guī)章，首先需要了解青少年體育的涵蓋范圍。青少年體質(zhì)健康需要學(xué)校、社會、社區(qū)和家庭的全面參與，不能摒棄任何一個有機因素，要形成一個科學(xué)健全的青少年體育網(wǎng)絡(luò)體系。可見，青少年體育涵蓋范圍涉及學(xué)校體育、社會體育、社區(qū)體育和家庭體育4 個方面。從現(xiàn)行有效的行政法規(guī)規(guī)章來看，任何一部都無法全面涵蓋青少年體育的范圍，整體上比較零散，實踐中很難形成青少年體育發(fā)展的合力。《學(xué)校體育工作條例》僅限于學(xué)校的體育，《全國學(xué)生體育競賽管理規(guī)定》《中等體育運動學(xué)校管理辦法》《少年兒童體育運動學(xué)校管理辦法》《全國體育高水平后備力量專項經(jīng)費管理辦法》《體育傳統(tǒng)項目學(xué)校管理辦法》是對青少年體育某一項業(yè)務(wù)管理的規(guī)定，即使5 部規(guī)章內(nèi)容合在一起，也無法全面涵蓋青少年體育的范圍。既然1 部行政法規(guī)和5 部規(guī)章未能全面涵蓋青少年體育的范圍，那未被涵蓋的部分就在立法之外，只能靠一些政策性文件開展工作，實踐中的法律效力和執(zhí)行力無法得到保障。

2.2 規(guī)章的法律位階相對較低

相對于法律和行政法規(guī)，以上5 部規(guī)章的發(fā)布主體為國務(wù)院組成部門（原國家教委、原國家體委、財政部）或國務(wù)院直屬機構(gòu)（國家體育總局），規(guī)章的法律位階相對較低，其權(quán)威性和受重視程度相對偏弱。而《學(xué)校體育工作條例》是否仍屬行政法規(guī)范疇，其法律位階是否仍能和行政法規(guī)相當(dāng)也值得商榷。《立法法》第七十條第一款規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布。”《行政法規(guī)制定程序條例》第二十七條第一款規(guī)定：“國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院對行政法規(guī)草案的審議意見，對行政法規(guī)草案進行修改，形成草案修改稿，報請總理簽署國務(wù)院令公布施行。”而已廢止的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過或者經(jīng)國務(wù)院總理審定的行政法規(guī)，由國務(wù)院發(fā)布，或者由國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院主管部門發(fā)布。”1990 年發(fā)布的《學(xué)校體育工作條例》由國家教委、國家體委依據(jù)原《行政法規(guī)制定程序暫行條例》發(fā)布實施，已不符合現(xiàn)行的由總理簽署國務(wù)院令公布施行的規(guī)定，且至今沒有對發(fā)布主體進行修改。以新的標(biāo)準(zhǔn)判斷，《學(xué)校體育工作條例》是否仍屬行政法規(guī)范疇值得商榷，其法律位階和效力是否仍等同于行政法規(guī)同樣值得商榷。

2.3 部分條款落后于時代內(nèi)涵

以全國大學(xué)生運動會和全國初中中學(xué)生運動會的舉辦為例，《學(xué)校體育工作條例》第十五條第一款規(guī)定：“全國初中中學(xué)生運動會每3 年舉行一次，全國大學(xué)生運動會每4 年舉行一次。特殊情況下，經(jīng)國家教育委員會批準(zhǔn)可提前或者延期舉行。”《全國學(xué)生體育競賽管理規(guī)定》第四條規(guī)定：“全國大學(xué)生、初中中學(xué)生運動會由國家教委、國家體委、共青團中央聯(lián)合主辦，中國大學(xué)生體育協(xié)會或中國初中中學(xué)生體育協(xié)會協(xié)辦。全國大學(xué)生運動會每四年舉辦一次；全國初中中學(xué)生運動會每三年舉辦一次，如遇特殊情況可提前或順延舉行。”而實際情況是教育部、國家體育總局、共青團中央已將全國大學(xué)生運動會和全國初中中學(xué)生運動會合并為全國學(xué)生運動會，全稱為中華人民共和國學(xué)生運動會，每3 年舉辦一屆，每屆按大學(xué)生組、初中中學(xué)生組分類，同時同地舉行。更名后第十二屆全國學(xué)生運動會已于2014 年在上海舉辦，第十三屆全國學(xué)生運動會已于2017 年在浙江杭州舉辦。相關(guān)規(guī)定滯后于時代要求的現(xiàn)象，對青少年體育發(fā)展的規(guī)范和引領(lǐng)作用大打折扣。

3 我國青少年體育行政法規(guī)制定思路

前文提到，有必要制定一部符合時代發(fā)展特征的行政法規(guī)，破解青少年體育發(fā)展實踐中存在的問題。這就需要明確未來新的行政法規(guī)制定的定位、理念、框架內(nèi)容。

3.1 立法定位

在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成我國社會主要矛盾的新時代，站在更高起點上，以滿足廣大青少年美好生活需要，促進青少年體育更高水平、更高質(zhì)量的發(fā)展，應(yīng)是制定青少年體育行政法規(guī)的目標(biāo)。其在篇章結(jié)構(gòu)設(shè)計上應(yīng)緊緊抓住青少年體育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心要素，聚焦“促進”做文章，定位于對青少年體育的促進上，行政法規(guī)的名稱建議為《青少年體育促進條例》。

3.2 立法理念

3.2.1 依法治理理念當(dāng)前法治成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主旋律，法治的核心在于規(guī)范公權(quán)力和保障公民權(quán)利。發(fā)展體育事業(yè)是政府代表國家履行的職責(zé)，以法治思維和法治理念，正確和規(guī)范行使權(quán)力，保障人民體育權(quán)利，促進體育發(fā)展，是政府義不容辭的責(zé)任。促進青少年體育發(fā)展，政府應(yīng)履行什么樣的職責(zé)，怎樣履行職責(zé)，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，怎樣更好地發(fā)揮政府作用，最大限度地激發(fā)市場主體活力，是需要考慮的。

3.2.2 多元參與理念多年來，主體單一是青少年體育發(fā)展過程中存在的問題之一。近幾年來，國家從宏觀層面開始倡導(dǎo)社會化，引導(dǎo)多元主體參與青少年體育發(fā)展。促進青少年體育發(fā)展，需要樹立起政府主導(dǎo)下的多元參與理念，構(gòu)建完善的青少年體育治理體系，形成政府有力主導(dǎo)、部門高效協(xié)同和社會有效參與，協(xié)同推進青少年體育發(fā)展的新常態(tài)。

3.2.3 普及和提高理念加強競技體育后備人才培養(yǎng)和促進青少年身體素質(zhì)提高是我國青少年體育工作的兩大重點任務(wù)。一方面通過廣泛開展青少年體育活動，提高廣大青少年身體素質(zhì)；另一方面通過發(fā)掘運動能力強、運動成績好的青少年，選拔到專業(yè)體校或?qū)I(yè)運動隊，作為競技體育后備人才繼續(xù)予以培養(yǎng)，使其在國內(nèi)國際大賽上取得優(yōu)異成績。這兩者是青少年體育的兩大重點任務(wù)，缺一不可。

3.2.4 從幼兒到青少年全過程理念幼兒體育以往是被忽略的，近幾年得到了各級體育行政部門的重視，各地在幼兒體育方面進行了有益探索，如浙江2014年成立了浙江省幼兒體育協(xié)會，促進幼兒體育在浙江的全面發(fā)展。“從娃娃抓起”得到了越來越廣泛的接受和實踐。現(xiàn)有的體育領(lǐng)域的行政法規(guī)規(guī)章中，還沒有涵蓋幼兒群體，從幼兒到青少年的全過程理念是需要貫徹的。

3.3 框架內(nèi)容

3.3.1 學(xué)校體育學(xué)校體育中的學(xué)校，應(yīng)做擴大解釋，既應(yīng)包括《學(xué)校體育工作條例》中的普通中小學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)、職業(yè)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、普通高等學(xué)校，也應(yīng)包括各級各類體校，還應(yīng)包括幼兒園。普通中小學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)、職業(yè)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、普通高等學(xué)校的體育課教學(xué)、課外體育活動、課余體育訓(xùn)練和體育競賽等，各級各類體校的規(guī)范化建設(shè)和運動員訓(xùn)練、文化學(xué)習(xí)、競賽、向上輸送以及教練員執(zhí)教、培訓(xùn)、職稱評聘等，幼兒園的幼兒體育興趣培養(yǎng)、幼師體育執(zhí)教技能培訓(xùn)等，都需要進一步完善和提升。

3.3.2 社會體育在學(xué)校以外，社會提供了廣泛的體育供給，青少年體育俱樂部等青少年體育社會組織發(fā)揮了不可忽視的作用，是發(fā)展社會體育的重要載體。要規(guī)定鼓勵、支持、引導(dǎo)、監(jiān)管青少年體育社會組織健康發(fā)展，不斷優(yōu)化服務(wù)，通過稅收優(yōu)惠、項目支持、政府購買服務(wù)等不同形式，為其提供空間環(huán)境和政策條件。在發(fā)展青少年體育方面做出貢獻的如取得相應(yīng)大賽成績的，要給予獎勵扶持。要降低準(zhǔn)入門檻，合理靈活運用備案制，加強事中事后監(jiān)管等。

3.3.3 社區(qū)體育社區(qū)是青少年課外活動的主要地點，社區(qū)的體育公共基礎(chǔ)設(shè)施、體育組織、體育社會指導(dǎo)員和日常開展體育活動等，為青少年參與體育活動提供有利的條件。目前社區(qū)開展青少年體育活動的動力不足，社區(qū)青少年體育組織普遍缺位，需要賦予社區(qū)在發(fā)展青少年體育方面的職責(zé)，如加強社區(qū)體育公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、滿足青少年體育器材需求，依托社會力量創(chuàng)建各類青少年體育社會組織，廣泛開展青少年體育活動，培訓(xùn)社會體育指導(dǎo)員等，使青少年在家門口就能享受體育服務(wù)。

3.3.4 家庭體育家庭體育主要是親子活動，近年來受到眾多家庭的歡迎。例如，相關(guān)社會機構(gòu)組織家庭運動會，以家庭為參賽單位，父母和孩子共同完成一項比賽，帶動了家庭體育發(fā)展。但家庭體育在發(fā)展過程中存在價值邊緣化和模糊化現(xiàn)象，需要定位其價值，喚起社會和居民樹立正確的家庭體育觀念和營造良好的家庭體育環(huán)境意識；需要賦予家庭體育在青少年體育中的重要地位，明確政府體育部門在發(fā)展家庭體育方面的職責(zé)，鼓勵社會力量參與組織家庭體育活動。

《青少年體育促進條例》中的總則是總的綱領(lǐng)，是對后續(xù)各項規(guī)定的指導(dǎo)性、概括性規(guī)定，包括立法目的、調(diào)整范圍、規(guī)劃發(fā)展、發(fā)展方針、部門職責(zé)、表彰獎勵等。法律責(zé)任就是違法后應(yīng)承擔(dān)的不利后果，是有效貫徹的有力保障。附則體現(xiàn)的是實施時間以及不便在其他部分規(guī)定的內(nèi)容。

4 結(jié) 語

習(xí)近平總書記強調(diào)，體育承載著國家強盛、民族振興的夢想。青少年是國家的未來、民族的希望，是社會中最具活力的群體，廣大青少年體質(zhì)強健、充滿活力，是國家和民族充滿希望的標(biāo)志。發(fā)展青少年體育，提高青少年身體素質(zhì)，關(guān)系著國家強盛、民族振興，是黨和國家的一件大事。在當(dāng)前全面依法治國的時代背景下，通過制定行政法規(guī)保障青少年體育發(fā)展，貫徹黨和政府發(fā)展青少年體育的意志，進一步細化保障憲法法律賦予青少年的體育權(quán)益，解決現(xiàn)有行政法規(guī)規(guī)章在涵蓋范圍、法律位階、條款的時代性等方面的不足，推進青少年體育法治化發(fā)展，具有重大的歷史意義和現(xiàn)實意義。