以知識復用促數字政府效能提升

王芳

【關鍵詞】數字政府 知識復用 政府治理

近20年來，我國電子政務不斷深化發展。從一站式服務到“指尖辦理”，從“萬里審批圖”到“秒辦秒批”和“不見面審批”，從“條塊分割”到“塊數據”管理，數據共享使得政府的整體性治理效能不斷提升，在行政許可、市場監管、社會治理、精準扶貧、智慧城市建設等方面取得了顯著成效，大大提升了人民群眾的獲得感和幸福感。與此同時，政府在公共服務和社會治理過程中也積累了大量的經驗教訓和寶貴知識。其中，除一小部分存留在行政管理人員或相關領域專家的腦海中之外，大部分以電子文件與數字檔案的形式保存起來，形成結構化的數據庫。

大規模積累的數據其價值大致可以劃分為兩種：第一種是信息價值，涉及憑證價值、事實認定、身份識別等，主要通過數據的查詢與檢索來實現;第二種是知識價值，需要通過數據挖掘、關聯分析、因果推斷和可視化表示來實現，適用于情境感知、決策支持、政策制定、應急響應、風險預警、趨勢預測等。知識復用可以降低政府治理成本，提升政府治理效能。大數據與人工智能技術的深化應用使得政府知識復用的條件漸趨成熟，為數字政府的智能化治理奠定了基礎。

知識的分類

知識來源于人類對客觀現象和實踐經驗的總結提煉，代表了一定時期內和一定條件下個體或群體對現象的正確認識和對規律的正確把握。認識論哲學家致力于研究知識的組成部分、來源、限度以及知識的正當性問題（Moser， 2002）。[1]他們分析知識的本質，以及它與類似概念如真理、信仰和正當性的關系。在管理學領域，Davenport與Prusak（2000）提出，“知識是一個流動的組合，由框架經驗、價值觀、背景信息和專家見解組成，為評估和整合新的經驗與信息提供了框架”。[2]在情報學領域，知識被認為是通過信息分析活動獲得的關于現象或事物變化的規律或模式，通過文獻得以記錄和傳承。袁翰青教授在1964年發表的《現代文獻工作的基本概念》一文中指出：“文獻工作是將分散知識記錄起來的工作，特別是文獻中新發現的知識單元，經過學術分析與抽出之后，用一定的方法組織起來，對使用者提供最大的便利，能隨時被檢索到并參考利用。”[3]相比于描述事實的數據和動態傳遞的信息，知識揭示了復雜現象背后的關系或規律，具有更強的系統性、穩定性、簡約性和傳承性。知識可以指導個體或組織在面對復雜現象時準確把握問題、制定有效的解決方案、采取合理的行動或對未來進行正確預測。

經濟合作與發展組織（OECD）將知識劃分為知道“是什么、為什么、怎么做和是誰的”四大類。英國內閣辦公室治理小組負責人Rycroft提出政府知識的7條原則：知識是有價值的財產，知識需要合適的環境才能茁壯成長，知識在必要和可能的地方被捕獲，知識被自由地尋求和分享，知識通過復用而增值，知識支撐個體學習，知識支持組織學習。[4]根據知識能否被清晰地表述和有效地轉移，可以將知識劃分為經過書面文字、圖表、公式、聲音、動作等符號編碼的顯性知識和隱藏在人腦中尚未被符號表述的隱性知識兩大類。[5]隱性知識和顯性知識在相互轉化中產生價值，包括隱性知識的社會化、外化和顯性知識的融合與內化四個階段。一方面，個體在自身經驗和已有知識結構的基礎上，通過學習、理解將組織內外的顯性知識內化為隱性知識，并進一步轉化為生產力;另一方面，個體通過展示、寫作、演講等活動將隱性知識轉化為顯性知識，促進知識的共享與傳播。[6]在5G時代，視頻傳播和可視化技術將更多隱性知識以簡潔、直觀、生動的形式表示出來，大大提高了知識的可獲取性和可理解性。

知識的復用

知識復用是指組織或個人運用特定的方法或技術手段對已有知識進行重復利用以實現特定目標并使知識增值的過程，既包括顯性知識的復用，也包括隱性知識的復用。就個體而言，復用他人已經學習、創造和證明的知識可以節省時間和金錢，最小化風險，提高效率。就組織而言，知識是重要資產，是具有一定的普適性、可遷移性和可復用的事實、模式與判斷，涉及創新復用、技術復用、設計復用、軟件復用等。

知識復用是企業知識管理的重要目標，一般指企業組織借助信息技術實現知識的再利用，包括知識管理系統、知識庫、本體，等等。Markus（2 0 0 1）認為知識復用的重點是知識管理系統和知識庫，通常稱為組織記憶系統，并提出四種知識復用情況，包括共享工作的生產者，共享工作的實踐者，尋求專業知識的新手，以及二次知識的挖掘者。[7]Majchrzak等人（2 0 1 3）將知識復用界定為組織或個體對已有知識庫進行挖掘、搜索、再概念化和再利用的行為。[8]其中，知識庫是知識復用的基礎。Zhao等人（2020）在知識流的背景下對知識復用進行了動態分析，將學術研究領域的知識復用分為四個階段，即知識搜索、知識評價、知識重組和知識創造，并以此為核心建立了一個知識重用機制模型。[9]Berkani和Chikh（2010）研究了知識復用的兩個子過程：一是實化過程，將隱性知識和引出知識轉化為新的引出知識。二是標引過程，運用本體進行標引使已有的知識可復用。[10]

Majchrzak等人（2004）對六個創新案例中知識復用的過程進行研究，確認了創新復用的三種主要活動：重新認識問題和方法，包括決定尋找其他人的想法以供復用;搜索和評估他人的想法以供復用;發展選定的想法。[11]Stenholm等人（2019）在文獻研究的基礎上，構建了一個以支持技術復用能力的12種實踐為特征的框架，并歸納出四類成功因素：戰略（平臺思維）、過程（支持技術集成）、文化（創建可復用資產）、信息技術（管理知識）。[12]Zhang等人（2 0 1 2）在研究復雜機械裝置設計復用策略的基礎上，開發了基于實例的設計工具和設計知識管理工具。[13]Li等人（2021）構建了一個元學習框架，用于幫助安全管理人員共享風險知識，預測建筑業各類事故中工傷的風險。[14]Cheuk等人（2 0 1 7）基于案例研究發現了影響知識復用的六個情境因素，包括目的、時間壓力、語言、可及性、作者和日期，其中知識創建和復用的目的不匹配最有可能降低知識復用的有效性。[15]AlexBennet與David Bennet（2008）運用神經科學的研究方法發現，知識動員建立在人腦神經元放電的聯想網絡的基礎上，專家和利益相關者之間的協作不僅有助于為當前問題提供具體的解決方案，而且為社區的持續改進、協作和可持續性奠定了基礎。[16]

Sandkuhl（2015）將知識復用技術總結為基于模塊的技術、基于參考體系結構的技術和基于模式的技術，具體包括語義、知識工程、任務、信息需求、知識架構、本體架構、知識形式化、交互模式、知識轉換、工作流模式等。[17]Zhang等（2017）提出了一種基于圖的知識復用方法，用于支持新產品開發中的知識驅動決策。[18]在大數據時代，各種記錄與翻譯技術使得知識的積累迅速增加，數據挖掘、本體、知識圖譜、圖數據庫、機器學習等知識發現、組織、表示和推理技術的發展，提高了知識發現的效率和準確性，而互聯網與社交媒體的空前發達又使得知識的擴散與傳播更為廣泛，從而為知識復用奠定了良好的基礎。

政府知識復用的三個層次

信息與知識活動貫穿于政府的政治、經濟、社會與文化職能之中，具體體現為數據收集、文件編制、情報分析、決策制定、新聞宣傳、效能評估等一系列工作環節。政府在國家治理與自身運行的過程中，通過檔案文獻、歷史研究和專家積累傳承與利用知識。Rubenstein-Montano等人（2001）通過對美國社會保障局知識管理的研究，提出知識管理可以成為解決“政府灰色化”和導致政府組織專業知識流失的其他因素的有力工具。[19]黃璜提出，引入現代信息技術建立知識管理系統，有助于提高政府知識管理的效能，促進建立學習型、科學型、敏捷型和創新型的政府。[20]Abu-Shanab與Shehabat（2018）的研究發現，政府知識管理可以調節IT基礎設施并管理電子政務項目是成功的預測。[21]美國陸軍情報部門陸軍經驗教訓中心（CALL）在將獨特的知識復用過程融入其運作模式時，強調知識的收集、提煉和傳播、學科專家的作用以及技術的促進作用。[22]李楊與翁士洪的研究發現，地方政府應破除對單方知識的路徑依賴，鼓勵知識碰撞;尋求“中間道路”，建立常態化知識交換渠道;進行反思性的制度構建，推動行政知識迭代。[23]

知識復用可以提高政府決策的能力和效率，降低決策中重復收集和分析信息的成本，是政府從數字化治理向智能化治理轉型的必要條件，對于政策制定、公共服務、應急響應、社會治理、市場監管、文化發展以及專門領域的管理決策具有重要價值。

政府知識復用可以簡單劃分為三個層次。第一，檔案文件的調用、查閱與編研。目前，我國數字檔案館建設取得顯著成效，紙質檔案文件通過數字化掃描和進一步的數據化逐漸轉化為知識密集型的結構化數據。社保、學籍、婚姻等民生檔案的異地遠程查檔十分便利，大大提升了公共服務和社會治理效率。浙江政務服務網查檔功能開通后，市民到浙江、江蘇、安徽、上海等地任一檔案館，或通過“浙里辦”APP、“南潯檔案”微信公眾號“掌上查檔”，都可查閱自己的檔案信息，實現了“一窗受理、一站查檔、百館聯動”，極大地方便了群眾辦事。[24]城建、水利、設備、研發等科技檔案在生產建設、科技創新中的復用可以提高設計效率和標準化程度。2020年1月23日，為建設應急傳染病醫院火神山醫院，武漢市城鄉建設局向中國中元國際工程有限工司緊急調用2003年抗擊“非典”時小湯山醫院的全套設計圖紙。當晚，中國中元組織醫療建筑設計各專業的專家團隊與武漢方面設計人員直接對接，24小時提供技術支持，充分發揮了科技檔案作為顯性知識的價值和專家團隊隱性知識的價值。[25]

第二，結構化政府數據的查詢與利用。政府數據中心、跨部門數據共享交換平臺和政府開放數據網站的建立，大大促進了數據的查詢、分析和利用。盡管政府跨部門數據共享存在種種障礙，[26]但仍然取得了可觀的進展。當前，貴州已經建成省級數據共享交換平臺，打造數據共享資源池，形成了“上聯國家、橫聯廳局、下聯市州”的共享交換體系，部門間累計共享交換數據2.06億余批次7397億余條，為數字政府建設提供了有力支撐。[27]

第三，基于大數據的知識抽取、組織、管理和復用。隨著數據的不斷積累，數據的存儲和管理成本也在上升。2020年9月26日，國家“東數西算”產業聯盟在甘肅省蘭州市成立，[28]以推動大型數據中心向可再生能源豐富，氣候、地質等條件適宜的區域布局，實現“東數西算”。此外，用戶對數據的重復分析利用也造成了一定程度的浪費。為應對這些問題，有必要對數據分析的知識性結果進行組織管理和復用。從知識工程的視角來看，知識是從數據中提煉出來的事實、概念、關系、模式和方法，是對數據的簡化和提煉。相對于數據，知識的問題針對性更強、表達更簡約、結構更穩定、普適性更強，同時，知識存儲、傳遞和利用的成本也更低。比如，原國家安監總局建設了政府垂直行業知識庫，提供基于安全生產事故數據的準實時統計和精準檢索，以及多維度的安全生產事故態勢分析，同時構建基于本體和關聯規則的全國安全生產監督管理語義網絡，運用自然語言處理技術將歷史性安全生產事故信息進行匯聚分類和相似性判斷，為相似事故的決策人員提供參考。

另外，在特定情境下，如新冠肺炎疫情期間，相關領域的專家和社會公眾通過互聯網貢獻了大量知識，但存在著不完整、不準確、碎片化、真假難辨等問題。因此，政府有必要在疫情發生過程中高度重視知識庫建設，將疫情發生期間所獲得的經驗、教訓和知識進行系統地記錄、組織與管理，以便為未來決策提供參考。比如，當新冠肺炎疫情暴發時，政府急需SARS以及以前曾經發生過的大規模傳染性疫情防控和應對的知識作為參考。目前，一些地方政府網站在政民互動欄目下設立了“知識庫”專欄，主要是為市民提供政策法規和日常辦事的咨詢服務信息。但是，這些地方政府自身知識庫的建設尚未得到足夠重視。

實現政府知識復用的條件

政府提高知識復用的能力和水平需要具備以下條件。

不斷提高收集、管理高質量數據的能力。數據是知識抽取的基礎，高質量的數據是獲取正確知識的前提。有研究表明，可信的數據源是保證數據質量的重要條件。因此，應從建立可信的數據源入手，不但要提高政府數據的真實性、完整性、可靠性和可用性，而且應該建立元數據質量標準，增強數據描述的深度，從而提高數據的可發現性和可復用性。

加強知識抽取，構建領域知識庫與知識管理系統。知識庫和知識管理系統是知識復用的前提。盡管知識管理在企業中已經較為成熟，但在政府組織中尚未得到足夠重視。目前，面向開放共享的政府數據描述已經取得顯著成效，但面向知識復用的知識抽取、標引、組織和存儲還遠未提上議事日程。此次新冠肺炎疫情表明，人類社會的發展面臨著極大的不確定性，對于自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等，建立面向應急管理的知識庫和具備智能化知識推薦功能的知識管理系統是十分必要的。政府部門有必要制定優先建立知識庫的清單，分批次建立政府知識庫，以便為知識復用和未來人工智能技術的應用奠定基礎。

構建領域專家庫。除了知識庫之外，專家知識也是知識復用的重要內容。建立健全各個領域的專家庫，包括領域專家、退休或調離的領導、技術精英等，與政府決策人員形成良好的社群協作關系，不僅有利于促進知識共享，同時也可以促進政策傳播，增進公眾對政府的信任。

構建綜合性知識地圖。本體、知識圖譜等基于圖的技術已經成為知識管理和復用的必備條件。為了提高政府的整體性治理能力，有必要充分復用圖神經網絡等技術，構建基于多模態數據源的綜合性知識地圖，為智慧城市的治理提供依據。

提升政府部門知識復用的意識和能力。從文獻調研來看，一些政府部門主要關注數據的開放共享與利用，尚未充分樹立知識復用的意識，對相關知識的抽取、總結、組織、存儲和復用的意識還相當薄弱。隨著數據的不斷增加，數據的存儲、檢索與分析成本將不斷提高，對于集約化的可復用知識的需求將不斷提升。為此，政府部門應當增強知識復用意識，提升知識復用的能力。具體包括了解知識復用的重要性，增強數據分析能力，掌握知識庫的建設維護和檢索利用的方法與技術。

部分地方政府知識復用的障礙

數據基礎設施有待加強。政府基于自身的或其他數據資源，對數據中蘊含的知識及其適用場景進行抽取、組織和表示，以備重復使用。由于目前數字檔案的數據化程度還比較低，數據描述缺乏統一標準，知識標引和抽取工作尚未展開，導致基于數據的知識發現、組織與復用進程仍然比較緩慢。

突發事件應急知識管理與復用系統尚未建成。當前，一些省市已經建立了基于大數據的應急指揮中心，但主要用于數據共享與協同辦公，而針對重大火災爆炸事故、安全生產事故、自然災害、公共衛生事件和社會安全事件的知識庫建設尚未提上議程，個別在建項目規模小、分散性強、知識覆蓋面低，可用性有限。因此，應急管理需要持續作好多方面的知識儲備，以備不時之需。尤其是隨著應急人員的調崗離開，新加入人員需要迅速掌握專業知識。如果有專業知識庫作為支撐，將會事半功倍。總體來看，在應急管理領域，數據與知識復用的準備工作還遠不能滿足潛在需求。

跨部門數據共享面臨障礙。隨著塊數據等數據集成方案在政府的深化應用，政府數據的跨部門共享取得了突破性進展，數據的關聯比對在社會治理、精準扶貧、市場監管、行政許可審批等方面發揮了顯著作用。但目前個別地方政府存在著數據“垂直向上集中，水平共享困難”的問題。上級部門雖然擁有較大的數據共享權限，但主要從事統籌性治理和研究性業務，對于下級部門的知識支持力度不夠。受數據使用權限的限制，少數基層部門主要局限于使用本部門提交的數據，部門間的數據共享存在拖延、滯后、數據交付完整性低等問題。數據共享不力導致一些部門在制定創新規劃與科技發展戰略時缺少及時充分的數據支持，要么拍腦袋想當然，要么模糊將就;另外個別部門則不得以重復收集和管理數據，造成資源浪費。

政府數據質量有待提高。通過課題組對75個城市的調研發現，目前，少數地方政府存在同類數據采集和發布標準不統一，元數據繁簡不一，部門間共享交換的數據粒度精細不一，數據集不完整、關聯性差、連續性不足等問題。在疫情期間，個別地方政府在公開流調信息的過程中對個人信息和隱私保護意識淡薄，缺少規范指導，一些流調信息公開了不必要的個人信息，甚至引發網絡暴力。從長遠來講，低質量的數據集難以支撐高質量的知識發現，成為知識復用的障礙。

一些政府部門的知識復用意識不強。目前，政府對知識的獲取和傳遞主要依靠部門領導的經驗和專家知識。關鍵崗位領導的升遷與調換可能帶走一些重要的隱性知識，新任領導到崗后學習的任務重、難度大，甚至影響到“一張藍圖繪到底”的業務延續性。當前，少數省市的數字政府建設主要集中于數據的采集、融合與共享，尚未充分考慮到知識的抽取、組織、存儲與管理，知識復用意識薄弱。比如，在一些省市“十四五”規劃制定過程中，相當多的部門臨時尋找專家進行簡單咨詢，缺少對以往所積累知識的系統研習與創新利用。

促進政府知識復用的對策建議

知識復用可以提高政府決策的質量和效率，是實現數字政府智能化治理的前提。為了促進政府知識復用，筆者提出以下對策建議。

重視知識管理，提高政府知識復用意識。隨著數據的不斷積累和集中管理，政府需要提高知識復用意識，重視知識發現與管理。在醫療衛生、應急管理、科技創新、城市建設、水利、農業、生態、氣象等專業領域，數據的持續積累具有重要的知識價值。對突發事件、重大項目中產生的知識予以抽取、組織和存儲，可以復用于公務員培訓、危機預警、應急管理以及異地支援等特定場景之中。

充分利用知識組織和知識發現技術，提高政府的知識復用能力。數字政府向智能政府的轉型意味著政府在知識的收集、組織、表示、管理、發現和共享方面達到較高水平，知識積累達到較大規模，在技術應用、組織結構和制度供給上作好了知識復用的準備，從而大大提高了智能化治理的水平。為了實現這一目標，需要在數字政府的基礎上，充分利用大數據、人工智能、知識表示與知識發現技術，建設政府知識管理系統，在重要崗位上實現知識的適時共享、自動推薦和智能問答，為政策制定、公文撰寫、應急指揮、公共服務、社會治理等提供智能化的知識與智力支持。

防范數據壟斷風險，擴大基層政府部門的數據使用權限。目前，政府數據主要是垂直向上集中，基層部門使用權限有限，跨部門共享依然存在較大困難。但是，基層部門往往又直接面對各種困難，需要及時應對各種問題。層層上報又層層許可的數據共享方式存在效率低、信息滯后、易失真等種種問題。為解決這一問題，一方面，需要擴大基層政府的數據使用授權，在保證數據安全的前提下增加相關部門適時共享所需數據的權限;另一方面，也需要建立專門領域的知識庫和專家庫。由于知識的抽象程度高，與個人或部門的現實利益沖突較小，因此，可以加大共享力度，實現賦能基層政府部門和一線業務人員的目標。

加強數據治理，提高政府數據質量。政府數據質量的提升是高質量知識發現的前提。為此，需要進一步提高政府數據治理水平，通過制定各類數據質量標準和數據安全管理規范，提高政府數據的完整性、一致性、準確性、精細度、安全性、可用性、易用性和關聯性，為知識管理與復用奠定基礎。

促進跨部門知識共享，提高整體性治理能力。跨部門數據共享可以提升政府行政效率，降低行政成本，[30]而跨部門知識共享則可以通過促進信息和知識在不同部門之間的擴散、共享，提高政策的協同性。[31]為此，應當加大政府部門之間以及政府與其他組織機構間的知識共享，通過會議交流、專家咨詢、構建專家庫等方式促進隱性知識的流動與共享，提高決策的科學性和政策的協同性。

（本文系國家社會科學基金重大項目“基于數據共享與知識復用的數字政府智能化治理研究”的階段性成果，項目編號：20ZDA039）