試論鄉村振興戰略中的農業環境法律制度的完善

祝柯楠

摘要：隨著中國特色社會主義進入新時代，我國的社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。鄉村振興戰略則是在該背景下所提出的，主要圍繞“三農”問題促進農業農村現代化的重大舉措。伴隨著鄉村振興戰略的深入推進，農業生態環境保護作為農業生產和發展的重要課題研究也不斷深入。本文以鄉村振興戰略的內涵為研究基點，認為現階段我國農業生態環境保護在立法與執法、治理方式、法律責任等方面存在諸多問題，提出應當通過出臺《農業生態環境保護法》、形成農業生態環境多元治理機制、構建農業生態環境綜合執法體制及完善農業生態環境法律責任體系等途徑加以解決。

關鍵詞：鄉村振興 農業生態環境保護 問題 完善建議

一、“鄉村振興”戰略內涵

十九大報告在貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系中提出“實施鄉村振興戰略”，指出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。同時提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，并指明鄉村振興戰略的目標是實現“農業農村現代化”。2017年中央農村工作會議闡述了實現中國特色社會主義鄉村振興的“七條道路”：“一是必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路;二是必須鞏固和完善農村基本經營制度，走共同富裕之路;三是必須深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路;四是必須堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路;五是必須傳承發展提升農耕文明，走鄉村文化興盛之路;六是必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路;七是必須打好精準脫貧攻堅戰，走中國特色減貧之路”。鄉村生態振興是實現鄉村“天更藍、水更綠、生態宜居”的頂層設計。鄉村振興戰略的提出是基于我國現階段社會主要矛盾發生轉移的現實而提出的，其本質是要實現農村經濟發展與生態環境保護相互協調、相互統一、相互促進，踐行“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態理念，貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發展思想，從而最終達到“農業強、農村美、農民富”的目標。

二、農業生態環境保護存在的問題

（一）農業生態環境立法存在立法空白

從目前有關農業環境保護的法律文件來看，多散見于《環境保護法》、《畜牧法》、《土地管理法》、《農業法》、《水法》、《水土保持法》等法律規范中，雖然看起來各有側重但存在著嚴重的制度性缺失，僅從農業產業污染防治角度來看，目前相關法律仍缺乏規制農村畜禽污糞處理、重金屬污染耕地、土壤污染、流域環境和近岸海域污染等現象的系統、有效的制度體系。更有學者提出，農用植物遺傳資源作為滿足未來糧食需求的基本資源，其安全性正在遭受重大挑戰，其本身是資源保護問題更是涉及農業環境保護，所以應當也將其納入農業生態環境的保護當中。此外，針對城市--農村產業轉移缺乏相應的制度供給，尤其是沒有考慮農業外部經濟性給城市和工業所帶帶來的惠益，建立起基于產業效益和生態效益的補償制度，使農業沒有得到應有的彌補和支持，這就極大的損傷了農業發展積極性與后援動力。

（二）農業生態環境立法強制性與執行力度不夠

直觀上來看我國有關環境保護的立法不在少數，涉及到農業環境保護的也數量眾多。有相當數量的立法文件為什么還是無法改變農業環境持續惡化的現狀？筆者認為，最終還是要歸結到法律的執行層面，即便在立法上幾近完美如果無法有效執行和實施，法律無異于一紙空文。具體到生態環境執法上就是執法部門的強制性手段和措施不足，生態環境違法不同于行政或者刑事違法，特別是在農業領域面源污染嚴重，所涉及責任主體眾多，正所謂“法不責眾”且農民環保意識薄弱的現實條件下，既不能以行政、刑事的人身自由刑進行處罰，傳統的罰款、賠償手段也不奏效。此外，農業生態環境治理涉及多方利益的沖突，既包括管理主體與被管理者的沖突，又包括被管理者之間的沖突，如何平衡和協調利益間的矛盾成為“有效治理”的重大挑戰。

（三）農業生態環境治理方式單一

從全世界范圍來看，生態環境治理均是由單一的政府環境監管開始的。當環境問題不再局限于某一國家或地區，而是呈現整體性、系統性爆發的態勢時，各國民眾對環境問題開展了自發性的現代環境保護運動，且規模不斷擴大，這迫使政府介入環境保護領域，通過“命令+控制”的管制模式，對環境質量進行全面規制。整體生態環境保護的進程如此，農業生態環境的保護自然也被包括其中，農業生產對生態環境的污染和破壞沒有工業企業如此集中和迅猛，其負面影響是持續和潛在散發的。同時，從事農業生產者主要是農民，面對數量如此眾多、范圍如此廣大的農業環境問題，即使是再強有力的政府也是有心無力。況且政府作為管理者不僅要防范農業內生環境問題的產生，更要警惕來自城市和工業的污染和破壞轉移，更加大“有效治理”的難度。超脫政府管理的固定范式結合農村實際特點形成多元化的治理模式將成為解決農業環境問題的重要內容，也是“鄉村振興”戰略中“創新鄉村治理體系”的重要內容。

（四）農業生態環境法律責任制度有待加強

法律責任承擔與否和嚴厲程度將決定法律的實施效果。綜合考察我國現行的生態環境保護法律規定（尤其是涉及農業生態環境的規定），雖然許多規范性文件中都設置了禁止性規范，但只有少數法律制定了相應的責任承擔方式，且多數法律的責任承擔較輕，與法律前文中的禁止性條款相對比，顯得“虎頭蛇尾”。比如我國《森林法》第七十四條第一款規定：“進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林木毀壞的”，“限期在原地或者異地補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值五倍以下的罰款”。不難看出，雖然該法中毀壞林業責任承擔方式確實體現了生態恢復和修復治理理念，但罰款數額卻只以被損害樹木的的經濟價值為參考，這就導致了罰款數額偏低，所能起到的懲罰和威懾效應有限。

四、我國農業環境保護法律制度的完善建議

（一）出臺《農業生態環境保護法》

從現階段看來，在農業環境保護領域我國也已經基本形成了以《環境保護法》為基本法，以《水法》、《土地管理法》、《農業法》、《森林法》、《草原》、《清潔生產促進法》等法為具體部門法的法律體系。結合上述法律名稱可以看出，我國至今并未設立專門的農業或農村環境保護法。因此，有學者通過對上述法律進行綜合分析，認為《環境保護法》雖涉及到農業環境保護的相關內容，但規定較為概括并不具有實操性，同時將農業環境與自然資源保護進行人為分裂，不利于農業環境的專門保護。同時，諸如《清潔生產促進法》、《基本農田保護條例》等規范性文件規制對象較為單一且保護范圍狹窄，不能滿足農業生態環境保護的現實需求，因此提出要設立所謂的《農業生態環境保護法》作為農業環境保護的專項立法。筆者認為，《農業生態環境保護法》的設立有其現實需要和實現可能性，但結合現階段實際仍困難重重。首先，《農業生態環境保護法》的設立并不符合我國的分類治理傳統，很難突破現有環境治理體制。我國在環境保護領域一直采取生態保護和污染防治的兩分治理法，對農業環境保護進行專門立法顯然要打破這里治理模式，將涉及農業環境破壞和污染的問題同歸到該法之中，就目前的治理模式來看并不現實。其次，農業環境保護專項立法如何與實現與其他環境部門法的溝通與協調？如依據農業環境保護的特征進行重新立法，則必然與現行諸多環境部門法產生沖突，加劇環境法律體系的不穩定性。基于此，筆者認為針對農業生態環境單獨立法可能是未來的發展趨向，但在目前形勢下并不具有實現可能，農業生態環境保護仍要依托現有法律進行進一步的細化和明確，即發揮《環境保護法》的“框架法”作用將其他涉及農業環境保護的規定進行更為精細化的統籌和協調，確保形成完整、穩定的治理結構，但需要明確農業環境保護專項立法的可能性，并為專項立法打好基礎，提供經驗。

（二）針對農業生態環境問題形成多元化的治理機制

從“鄉村振興”的總要求和實現路徑來看，如要實現農業生態環境的“有效治理”，則需要政府主導下的自上而下層層傳導壓力的單軌治理機制應當逐漸向多元主體參與的自上而下與自下而上良性互動的 雙軌治理機制轉變，這既源于農村生態環境問題的多源性，同時也是改變單軌治理機制下農村環境執法“真空”狀態的現實需要。在鄉村振興戰略背景下， 政府將出臺相關政策、制度，并通過財政、稅收 等優惠方式推進農業“產業興旺”，這必將激發各市場主體參與其中。這就在客觀上為政府、市場和社會多元主體均納入鄉村振興中提供了土壤，使多元主體積極參與到生態文明建設，在鄉村會逐漸形成由政府到市場和社會的自上而下的與由社會到政府的自下而上的良性互動的雙軌治理體制，逐步呈現出多元一體的治理格局。此外，農業生態環境的多元化治理必然需要作為“主人翁”的農民進行參與，因為農民作為農業環境問題的直接受害者的同時又是農業生產的受益者，這種矛盾的角色扮演必然要求其參與到多元化治理機制中來，不僅要反映意見更要提出解決方法，將農業生態環境保護的矛盾最大化的從內部進行消解。

（三）構建農業生態環境綜合執法體制

要實現農業生態環境保護領域的“有效治理”必須要構建高效、完備的綜合執法體制。根據現行法的規定，我國涉及農業生產有關的監督管理機關眾多，由農村農業部、自然資源部、生態環境部等眾多部門分別對植物保護、種子、化肥農藥等監管事項進行分割管理，在執法機構的設置上也是各行其是。如要在“鄉村振興”的戰略視角下實現農業生態環境的“有效治理”，將傳統的農業監管職責進行整合，建立健全大農業生態環境綜合執法體系是必然要求。針對農業生態環境保護執法體系的完善可以參照《環境保護法》關于職權劃分的基本理念，采取“縱橫交叉”的監督管理模式，同時可仿照《海洋環境保護法》中聯合執法機制的設置理念，建立農業生態環境保護的聯合執法機制，即由涉及農業生產、污染管理的各部門采取不定期、不定點的方式對管理區域的農業生態環境狀況進行常態化監管，聯合執行農業生態環境保護相關的法律規定，以求最大限度上防治農業污染和生態破壞。同時，在農業生態環境保護中需要“創新鄉村治理體系”，鄉村治理體系構建不同于傳統的政府監督管理體系，各個鄉鎮、村莊可以依據村規民約設置“農村生態環境保護大隊”“農業保護稽查隊”自治組織參與農業環境的保護，并對農村集體組織內部產生農業環境破壞的主體進行訓誡、教育。

（四）完善農業生態環境法律責任體系

“鄉村振興”戰略是一個宏大的戰略命題，其具體內涵豐富，不僅要實現農業產業的振興，更要加強農業環境的保護，而完善的法律責任體系的構建將決定這一戰略目標是否能最終實現。上文已經談到我國農業環境立法呈現出碎片化和空白化的狀態，這在農業生態環境的法律責任承擔中更為突出。所以完善農業生態環境法律責任體系應當從兩方面入手：其一，補充環境責任立法空白。在法律中對破壞和污染農業生態環境的違法行為的處罰問題作出明確規定，為追究農業生態環境違法行為的法律責任提供明確的法律依據。其二，嚴格環境法律責任，轉變責任承擔理念?！班l村振興”戰略是基于生態文明建設的現實需要而提出，所以在農業生態環境保護中應當貫徹生態修復和恢復治理理念，創新和轉變農業生態環境違法行為的責任方式，除了罰款、金錢補償外應當設置限期修復農業生態環境的責任方式，與罰款等傳統責任并行不悖。同時，加重對破壞農業生態環境違法行為的處罰力度，實現行政處罰與刑事制裁的協調。

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