關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

周娟

（洪雅縣人力資源和社會保障局，四川 眉山 620360）

預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。做好預(yù)算管理對事業(yè)單位履行好單位職能、實現(xiàn)工作目標具有重要的作用。事業(yè)單位應(yīng)加強內(nèi)部控制，建立健全預(yù)算管理體系，進一步加強預(yù)算管理的科學(xué)性與規(guī)范性，不斷提高預(yù)算管理水平，不斷提高財政資金使用效益，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量。

一、加強事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一）有利于提高財政資金的使用效益

預(yù)算圍繞各單位的實際需求對資源進行管理和分配，解決如何加強資源管理、優(yōu)化資源配置的問題。加強預(yù)算管理能夠減少不必要的支出，避免資源閑置、重復(fù)購置等問題，杜絕資源浪費現(xiàn)象。加強預(yù)算管理能夠不斷提高財政資金的使用效率，降低運行成本；能夠切實提高財政資金使用效益，合理利用和優(yōu)化資源配置，在有限的資源條件下實現(xiàn)效益最大化。

（二）有利于預(yù)防財政資金風(fēng)險

加強事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行管理，能夠促使事業(yè)單位嚴格遵守相關(guān)的財務(wù)制度和財經(jīng)紀律，從而規(guī)范事業(yè)單位的財務(wù)行為。通過實行全面預(yù)算管理，落實預(yù)算公開制度，接受人大、財政、審計及紀檢等部門的監(jiān)督，能夠促進財務(wù)運作透明化，促使預(yù)算資金使用更加合理化、規(guī)范化，有利于加強事業(yè)單位的內(nèi)部控制，有利于預(yù)防財政資金風(fēng)險。

（三）有利于提高事業(yè)單位的管理水平

不斷規(guī)范和加強事業(yè)單位預(yù)算管理，能夠加強對各部門的管理和監(jiān)督；能夠不斷提高事業(yè)單位的組織管理水平，保障事業(yè)單位有序高效地運轉(zhuǎn)；能夠促進事業(yè)單位全面履職，健康持續(xù)地發(fā)展。

特別是通過實施預(yù)算績效管理，能夠有效提升事業(yè)單位的管理水平和管理質(zhì)量。通過設(shè)置評價指標，明確績效目標，根據(jù)相關(guān)標準、規(guī)范，開展對財政項目的績效評價，評價事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況和業(yè)務(wù)開展效果，并通過對事業(yè)單位績效評價中存在問題的分析與解決，促使事業(yè)單位確立以財政支出效果為導(dǎo)向，可進一步優(yōu)化財政項目的支出結(jié)構(gòu)，強化項目支出的管理責(zé)任，推動事業(yè)單位各項業(yè)務(wù)高質(zhì)量開展，促進事業(yè)單位對發(fā)展方向進行合理規(guī)劃，有利于事業(yè)單位更好地為大眾服務(wù)，促使公共服務(wù)質(zhì)量和水平得到不斷的提升，從而促進社會和諧發(fā)展。

二、目前事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）對全面預(yù)算管理不夠重視

要想順利地開展全面預(yù)算管理工作，達到預(yù)期的管理效果，都離不開事業(yè)單位對全面預(yù)算管理工作的重視和全體員工的共同參與。目前許多事業(yè)單位還沒有認識到全面預(yù)算管理的重要性，還存在對全面預(yù)算管理工作不夠重視的問題。片面地認為預(yù)算管理只是財務(wù)部門或預(yù)算部門的工作，業(yè)務(wù)部門未能積極參與或參與度不高，參與部門和參與人員較少。預(yù)算編制人員難以與其他部門進行有效的聯(lián)系和溝通，對基礎(chǔ)信息了解不充分，容易導(dǎo)致預(yù)算漏報項目、資金收支計劃不精準、預(yù)算經(jīng)費構(gòu)成不合理等。沒有真正意識到預(yù)算管理在整個單位資金運行過程中的重要性，忽略了單位在預(yù)算管理中的主體責(zé)任，預(yù)算管理工作流于形式。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)、不規(guī)范

預(yù)算編制是事業(yè)單位預(yù)算管理的起點，事業(yè)單位下一年度業(yè)務(wù)活動的開展和單位資金的使用分配都由它決定。當(dāng)前大多事業(yè)單位在預(yù)算編制時常常使用增量預(yù)算的方法，雖然這樣節(jié)省時間、節(jié)省人力，但是由于缺乏規(guī)范性，編制過程中更多的是參考以往年度的情況，容易忽略以往年度資源配置的無效和浪費現(xiàn)象，造成財政資源的浪費，不利于成本控制；有的項目隨著外部條件發(fā)生了變化，預(yù)算編制的基礎(chǔ)也發(fā)生了變化，單位卻沒有根據(jù)實際情況來調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。另外，由于預(yù)算編制人員存在專業(yè)素質(zhì)不高，以及對相關(guān)的預(yù)算管理政策了解不及時、不全面，也會影響預(yù)算的編制質(zhì)量。

在實際工作中，大多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算工作在一個月左右的時間內(nèi)就要完成預(yù)算上報工作，很多事業(yè)單位準備工作不足，在預(yù)算項目時不夠精細。在時間緊任務(wù)重的情況下，沒有對項目進行充分的事前評估、實際調(diào)研和科學(xué)認證，編制預(yù)算時存在一定的隨意性和盲目性，容易導(dǎo)致預(yù)算與實際相差甚遠，從而影響后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行?？傊?，事業(yè)單位在編制預(yù)算過程中存在著一些不合理、不科學(xué)、不規(guī)范的問題，預(yù)算編制水平有待提高。

（三）預(yù)算審核流于形式

實際工作中，主管機關(guān)對下級單位的預(yù)算審核主要由財務(wù)部門來負責(zé)。由于財務(wù)部門自身的財務(wù)工作較多，對行業(yè)專業(yè)性的業(yè)務(wù)不熟悉，再加上職權(quán)有限，通常對下級單位的預(yù)算只能進行簡單的形式上的審核和匯總上報，導(dǎo)致主管機關(guān)的審核環(huán)節(jié)流于形式。而財政部門對預(yù)算單位的具體情況又不是特別了解，很難對各單位各部門上報的預(yù)算項目的科學(xué)性和合理性進行有效的審核，一些不合理、不科學(xué)的預(yù)算項目有時會蒙混過關(guān)獲得審批，從而造成財政資源的浪費。

（四）預(yù)算執(zhí)行隨意性大、執(zhí)行監(jiān)督不力

事業(yè)單位預(yù)算管理的工作重點之一就是預(yù)算執(zhí)行，如果不能有效地執(zhí)行預(yù)算，編制得再好、再科學(xué)的預(yù)算也不能發(fā)揮出預(yù)算管理的重要作用。一些事業(yè)單位由于預(yù)算職責(zé)不明確，存在預(yù)算執(zhí)行落實不到位的現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行隨意性大，不嚴格按照批復(fù)的預(yù)算來執(zhí)行，改變預(yù)算資金用途，偏離預(yù)算執(zhí)行，甚至有挪用預(yù)算資金的行為發(fā)生。沒有能夠充分有效地發(fā)揮預(yù)算管理對事業(yè)單位經(jīng)濟活動的約束和管控作用。預(yù)算執(zhí)行調(diào)整隨意性較大，在需要追加或調(diào)整預(yù)算時，沒有按照預(yù)算調(diào)整程序來追加或調(diào)整預(yù)算，隨意調(diào)整預(yù)算指標或者擅自改變資金用途。

提高預(yù)算執(zhí)行力有利于加快資金的流動和提升資金使用效益。部分事業(yè)單位缺乏科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理流程，對工作計劃沒有進行總體規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行速度緩慢，容易出現(xiàn)平時經(jīng)費使用率較低，年底集中使用經(jīng)費的現(xiàn)象。

存在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不力的問題，薄弱的監(jiān)督力度是造成執(zhí)行預(yù)算隨意性大的重要原因之一。在預(yù)算管理中缺少有效的調(diào)控手段和監(jiān)督力度，沒有形成有效的監(jiān)督機制。事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)未設(shè)立或者獨立性較差，對預(yù)算執(zhí)行過程缺乏動態(tài)有效的監(jiān)管，難以對資金使用進行有效監(jiān)督，缺乏問責(zé)措施。

（五）預(yù)算績效管理不規(guī)范，績效評價制度有待進一步完善

預(yù)算績效管理能有效提高財政資金的使用效率和使用效益，是提高預(yù)算管理水平的重要手段。目前事業(yè)單位尚未建立完善的預(yù)算績效管理體系。預(yù)算績效管理不規(guī)范，存在績效目標設(shè)定不合理、績效評價指標設(shè)計不科學(xué)、標準體系不完善。存在績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分，還沒有將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排進行有效的掛鉤，在資金預(yù)算和資源分配中沒有參考績效評價結(jié)果，評價結(jié)果不能得到有效的應(yīng)用，還沒有充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的激勵約束作用，事業(yè)單位的績效評價制度還有待進一步完善。

三、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）加強預(yù)算管理意識，提高對預(yù)算管理的重視

首先，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念，提高對全面預(yù)算管理的認識，在思想上和行動上做到重視預(yù)算管理工作，在單位中起好帶頭作用，進而帶動所有職工提高認識，積極參與預(yù)算管理，只有這樣才能最大限度地推動預(yù)算管理的各項工作順利開展。其次，事業(yè)單位要建立健全預(yù)算管理制度，建立起完善的預(yù)算管理組織機構(gòu)，落實事業(yè)單位預(yù)算管理主體責(zé)任，明確各部門、各崗位在預(yù)算管理中的職責(zé)。

另外，通過多媒體、專題講座等，采取多種層次多種形式來宣傳有關(guān)事業(yè)單位預(yù)算管理知識，加強預(yù)算管理意識，提高對預(yù)算管理的重視，將預(yù)算管理作為工作重點。事業(yè)單位還應(yīng)定期或不定期地對相關(guān)人員進行培訓(xùn)，明確預(yù)算的作用、內(nèi)容和編制原則等，使預(yù)算編制及有關(guān)管理人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合能力得到不斷的提高，使事業(yè)單位預(yù)算管理工作能夠有序、有效地進行，促進預(yù)算管理工作與時俱進。

（二）科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量

預(yù)算管理的一個重要環(huán)節(jié)就是如何編制科學(xué)的預(yù)算，它是預(yù)算管理的重要內(nèi)容。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)范的程序，用科學(xué)有效的方法，細化項目，及時編制內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準確的預(yù)算。編制預(yù)算時要做好預(yù)算規(guī)劃，要有合理的預(yù)算編制時間和計劃，要做好調(diào)研、走訪、分析等準備工作。預(yù)算部門與業(yè)務(wù)部門要密切聯(lián)系、加強溝通、協(xié)同配合，避免預(yù)算與業(yè)務(wù)脫節(jié)。要結(jié)合事業(yè)單位實際情況和特點，應(yīng)用績效理念編制預(yù)算，制定可行的項目實施計劃，設(shè)定合理的績效目標，設(shè)置科學(xué)的績效評價指標，使預(yù)算績效管理工作能夠有效開展。

改進預(yù)算編制方法，修正和補充傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，盡量將零基預(yù)算和增量預(yù)算的編制方法相結(jié)合，取長補短，科學(xué)預(yù)測單位基本支出和項目資金的需求，增強預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。

（三）加強預(yù)算審核工作

預(yù)算審核工作主要由上級主管部門的審核和財政部門的審核組成。因為上級主管部門對事業(yè)單位的情況更加了解和熟悉，所以對事業(yè)單位預(yù)算的審核工作應(yīng)當(dāng)主要由上級主管部門來承擔(dān)。上級主管部門應(yīng)成立由財務(wù)人員和熟悉了解預(yù)算單位情況、并具有相應(yīng)專業(yè)能力和權(quán)限的人員組成預(yù)算審核小組，由預(yù)算審核小組來完成預(yù)算審核工作。主管部門的審核完成后方可上報到財政部門審核。預(yù)算審核除了要對預(yù)算的形式和內(nèi)容進行審核外，還要加強對項目預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)劃的合理性等方面進行重點復(fù)核，切實履行好審核責(zé)任，保證財政資金的每一分都用到刀刃上。

（四）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理，加強預(yù)算監(jiān)督力度

事業(yè)單位應(yīng)制訂有效的預(yù)算執(zhí)行控制制度，規(guī)范資金使用流程，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理。建立責(zé)任追究制度，落實預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任。預(yù)算一經(jīng)審批就應(yīng)及時下達到各個部門，并將預(yù)算責(zé)任和工作目標細化分解到各環(huán)節(jié)、各崗位。事業(yè)單位要嚴格按照批復(fù)的預(yù)算安排支出，不得超預(yù)算或者無預(yù)算支出，保證預(yù)算執(zhí)行的剛性。執(zhí)行預(yù)算時要嚴格遵循國庫集中支付制度和政府采購制度等有關(guān)規(guī)定，基本支出和項目支出要按照規(guī)定的用途、開支范圍和標準使用。要按照年度工作計劃使用預(yù)算經(jīng)費，嚴格項目支出進度管理。要定期分析績效目標實現(xiàn)程度與預(yù)算支出的匹配度，推進預(yù)算執(zhí)行進度，提高預(yù)算執(zhí)行效率，從而確保實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行效果。

規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行期間一般不得隨意調(diào)整預(yù)算，如有特殊情況確實需要調(diào)整預(yù)算的，要嚴格按照預(yù)算調(diào)整的相關(guān)規(guī)定，按照規(guī)范的流程，提出預(yù)算調(diào)整申請，財政部門和相關(guān)主管部門審批通過后，方可調(diào)整預(yù)算。

有效落實預(yù)算管理的監(jiān)督考核工作，加強預(yù)算監(jiān)督力度，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，加強預(yù)算編制和執(zhí)行過程的監(jiān)督，讓全面的監(jiān)督制度促使事業(yè)單位加強全面預(yù)算管理工作。首先事業(yè)單位要建立健全內(nèi)部審計機制，加強內(nèi)部的監(jiān)督力度，減少對內(nèi)部審計部門的行政干預(yù)。內(nèi)部審計部門要做到客觀公正地行使審計職能，及時開展預(yù)算監(jiān)督工作，實時掌握預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行中存在的問題與風(fēng)險，充分發(fā)揮事業(yè)單位內(nèi)審部門對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職能。同時還要加強外部監(jiān)督力度，上級部門、審計和財政部門等對預(yù)算內(nèi)容和執(zhí)行要實行事前、事中和事后的監(jiān)督，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的合法合規(guī)性進行監(jiān)督。要建立動態(tài)追蹤和監(jiān)督機制，要根據(jù)項目實施計劃和績效目標開展績效監(jiān)控，開展形式多樣的檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題和偏差，要督促事業(yè)單位及時采取措施糾正和改進，并啟動問責(zé)機制，落實責(zé)任追究；及時整治和處理在預(yù)算執(zhí)行過程中存在問題的事業(yè)單位，杜絕搞形式、走過場，增強預(yù)算管理的嚴肅性。

（五）加強預(yù)算績效評價，應(yīng)用績效評價結(jié)果

事業(yè)單位要建立健全預(yù)算績效評價和激勵機制，充分調(diào)動員工的工作積極性。不斷完善績效指標和標準體系，科學(xué)設(shè)置績效目標，做好內(nèi)部評價和外部評價工作。在積極開展項目績效自評工作的同時，積極引入第三方評價，提高績效評價的客觀性。要將相關(guān)的績效評價貫穿于預(yù)算管理的整個過程，通過對全面預(yù)算資金和各個環(huán)節(jié)的實施效果進行評價，考評財政資金帶來的成效，落實全面預(yù)算經(jīng)濟活動。

預(yù)算績效評價能夠強化預(yù)算執(zhí)行，同時也為下期預(yù)算編制提供指導(dǎo)意見。要建立將績效評價結(jié)果和預(yù)算安排相掛鉤的機制，充分發(fā)揮績效評價在預(yù)算管理中的積極作用。通過績效評價解決預(yù)算執(zhí)行中的問題，不斷規(guī)范預(yù)算資金管理，優(yōu)化資源配置，逐步實現(xiàn)對預(yù)算全過程的監(jiān)督和控制，使預(yù)算管理更加科學(xué)化。要加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價與激勵措施相結(jié)合，獎懲分明，充分發(fā)揮績效評價在事業(yè)單位戰(zhàn)略計劃制定、項目確定、資金預(yù)算和資源分配過程中的參考指導(dǎo)作用。

四、結(jié)束語

事業(yè)單位要加強全面預(yù)算管理，關(guān)鍵是要落實預(yù)算管理的主體責(zé)任，改進預(yù)算編制方法，做到科學(xué)編制預(yù)算，做好預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算績效評價等各項工作，不斷完善全面預(yù)算管理制度，不斷提高全面預(yù)算管理水平。不斷提高信息化程度，落實好預(yù)算公開制度，強化社會監(jiān)督，促進事業(yè)單位不斷提升管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。推動事業(yè)單位預(yù)算管理更加規(guī)范化和科學(xué)化，不斷優(yōu)化財政資源配置，不斷提高財政資金使用效率，從而讓財政資金為社會經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮更大的作用。