高校實(shí)施預(yù)算績效管理的路徑研究
——以P高校為例

張嫣

（萍鄉(xiāng)學(xué)院，江西 萍鄉(xiāng) 337000）

一、高校實(shí)施預(yù)算績效管理的必要性

（一）國家政策的要求

為了做好預(yù)算績效管理，從20世紀(jì)90年代末至今，我國已經(jīng)形成了從“萌芽”“試點(diǎn)”到“全過程”最后到“全面”的預(yù)算績效管理過程。2011 年的全國預(yù)算績效管理工作會(huì)議首次提出在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督整個(gè)過程都需體現(xiàn)績效管理，即“全過程預(yù)算績效管理”理念。隨后，財(cái)政部發(fā)布財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)文，要求建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，這標(biāo)志著完整意義上的預(yù)算績效管理理念得以正式確立。之后的2012年至2016年，財(cái)政部相繼印發(fā)財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2016〕177號(hào)文等，從未來工作規(guī)劃、共性指標(biāo)體系、激勵(lì)機(jī)制等方面不斷完善政府績效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)。2018年中共中央國務(wù)院印發(fā)中發(fā)〔2018〕34號(hào)文，要求用3到5年建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化[3]，隨后，2020年，財(cái)政部印發(fā)財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文，對(duì)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)方法做了進(jìn)一步規(guī)范。高校預(yù)算作為政府公共財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，勢(shì)必要加強(qiáng)預(yù)算績效管理，以適應(yīng)國家政策的相關(guān)要求。

（二）高校自身發(fā)展的要求

近年來，高校的發(fā)展方向已經(jīng)由追求高速度、大規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾哔|(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，高校的使命也從單一的“人才培養(yǎng)”發(fā)展成為“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承和創(chuàng)新、國際交流與合作”，在發(fā)展過程中勢(shì)必需要更強(qiáng)力的財(cái)力支持。然而，在現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長，經(jīng)濟(jì)下行壓力正逐漸加大，財(cái)政收入增速趨緩，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源已經(jīng)缺乏新的增長點(diǎn)，尤其是對(duì)地方高校來說，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入不足與資金需求不斷增長的矛盾十分突出，為了完成高校的發(fā)展使命，構(gòu)建科學(xué)有效的預(yù)算配置標(biāo)準(zhǔn)已成為高校財(cái)務(wù)工作的首要任務(wù)[4]。只有實(shí)施預(yù)算績效管理，注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，才能不斷提升高校的治理能力和水平，將有限的經(jīng)費(fèi)花在“刀刃”上，發(fā)揮最大的績效，實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo)。

（三）優(yōu)化資源配置的要求

預(yù)算績效管理明確了以結(jié)果為導(dǎo)向，動(dòng)搖了傳統(tǒng)的過程管理模式，真正實(shí)現(xiàn)了事前、事中、事后的管理要求。通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，可以科學(xué)地配置公共資源，把有限的財(cái)政資金分配好、使用好、管理好，在資源配置過程中，還明確要求必須向社會(huì)公眾公布資金的使用去向，不僅讓公眾了解投入了多少資金，還要讓公眾明確資金的使用效益及效果，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)績效管理理念，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。

二、高校實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

P高校是一所以工學(xué)為主，文理為基礎(chǔ)，多學(xué)科相互支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展的全日制地方本科院校，學(xué)校設(shè)有12個(gè)二級(jí)學(xué)院，涉及八個(gè)學(xué)科門類的30個(gè)本科專業(yè)。每年預(yù)算收支規(guī)模在2-3億元左右。2020年之前，學(xué)校按照“以收定支、收支平衡”的原則編制校內(nèi)預(yù)算，預(yù)算編制按照基數(shù) + 增長的方式進(jìn)行，通過“二上二下”的程序確定當(dāng)年度預(yù)算，預(yù)算資金可滾動(dòng)使用。2020年后，P高校按照“量入為出、以收定支，收支平衡、突出重點(diǎn)，零基預(yù)算、提高效益”的原則編制校內(nèi)預(yù)算，打破了以往基數(shù) + 增長的預(yù)算編制方法，對(duì)于當(dāng)年未實(shí)施完成的校內(nèi)預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行年末清零，提高了資金的使用效益。在預(yù)算績效管理方面，目前，已完成了2018年、2019年、2020年的學(xué)校預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)工作，通過績效自評(píng)提高了學(xué)校各部門的績效管理意識(shí)和資金使用效益。但是在預(yù)算績效管理意識(shí)、管理體制、績效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用、預(yù)算管理信息化建設(shè)方面還存在一些不足。

（一）預(yù)算績效管理意識(shí)不濃厚

預(yù)算績效管理在P高校還處于起步階段，學(xué)校各部門長期形成的“重安排、輕監(jiān)督；重爭取、輕管理；重使用、輕績效”的思維模式，在短時(shí)間內(nèi)難以改變，對(duì)績效管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，尚未形成“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念。主要體現(xiàn)在：一是管理者在管理理念上重視不夠，預(yù)算績效管理本就是一個(gè)全新的概念，管理層在分配年初預(yù)算時(shí)，大多考慮準(zhǔn)備投資至哪個(gè)部門或者哪個(gè)方向，沒有具體地對(duì)使用部門提出要求，導(dǎo)致資金分配下去之后，有些資金沒有很好地發(fā)揮應(yīng)有的效果；二是實(shí)施者在思想認(rèn)識(shí)上重視不夠，在每年報(bào)送預(yù)算績效自評(píng)材料時(shí)，只是簡單地把績效管理情況統(tǒng)計(jì)并上報(bào)，報(bào)完之后很少對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析，單純地為了上報(bào)而上報(bào)，無法實(shí)現(xiàn)績效管理的真正目的；三是各二級(jí)學(xué)院、部門對(duì)績效管理存在抵觸意識(shí)，在預(yù)算資金緊張、學(xué)校財(cái)力本不充裕的情況下，部分部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為績效管理和評(píng)價(jià)浪費(fèi)時(shí)間，增加了部門的工作量，執(zhí)行效果都很難保障，更別提對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）預(yù)算績效管理體制不健全

全面預(yù)算績效管理要求建立一系列完善的、涉及事前、事中、事后的配套制度，目前，P高校已經(jīng)制定了財(cái)務(wù)、預(yù)算、資產(chǎn)、內(nèi)部控制等一系列管理制度，在這些制度里面也體現(xiàn)了一些績效管理的理念和要求，但尚未形成體系。主要體現(xiàn)在：一是缺乏組織保障，沒有建立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，預(yù)算績效只是簡單地由財(cái)務(wù)處某個(gè)科室承擔(dān)，各部門之間缺乏統(tǒng)一管理，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作很難推進(jìn)；二是未形成預(yù)算績效管理的長效機(jī)制，缺乏頂層設(shè)計(jì)，預(yù)算績效管理制度只是碎片化地存在于各項(xiàng)規(guī)章制度之中，尚未形成制度合力，缺乏制度保障，距離“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理還存在差距；三是缺乏科學(xué)有效的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，年初設(shè)定的績效目標(biāo)定性指標(biāo)、共性指標(biāo)居多，定量指標(biāo)、個(gè)性指標(biāo)少，難以對(duì)整體支出的效益做出科學(xué)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

（三）預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用不充分

預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用主要是兩個(gè)方面：一是對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)；二是對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行激勵(lì)考核。P高校在這兩方面的運(yùn)用都不太充分，主要表現(xiàn)在：一是P高校目前的部門考核機(jī)制仍然采用的是內(nèi)部測評(píng)，尚未將預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果納入其中，并且，P高校目前的績效評(píng)價(jià)模式主要是各部門進(jìn)行績效自評(píng)，在自評(píng)過程中普遍打分偏高，自評(píng)結(jié)果存在水分，影響了預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性；二是預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年的預(yù)算安排聯(lián)系不緊密，在安排下年預(yù)算時(shí)仍然比照上年預(yù)算執(zhí)行情況來調(diào)整，對(duì)部門的約束力不夠強(qiáng)，使得績效考評(píng)結(jié)果變成了形式主義，未能充分發(fā)揮資源配置的作用。

（四）預(yù)算管理信息化程度不夠

信息化建設(shè)在P高校財(cái)務(wù)管理過程中產(chǎn)生的作用是不容小覷的，自從2019年政府會(huì)計(jì)制度改革以來，P高校財(cái)務(wù)管理信息化水平取得了很大的發(fā)展，如部門負(fù)責(zé)人可實(shí)時(shí)查詢本部門的預(yù)算執(zhí)行情況、教職工可通過校園網(wǎng)站查詢一卡通的使用情況等等，但是隨著P高校資金體量的增加，收支的不確定因素也在增加，僅僅依靠現(xiàn)有的信息化水平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。主要體現(xiàn)在：一是編制預(yù)算時(shí)，仍然采用的是Excel形式，通過電子郵件及紙質(zhì)方式送達(dá)，在預(yù)算編制時(shí)間緊、任務(wù)重的環(huán)境下，財(cái)務(wù)人員必須加班加點(diǎn)完成數(shù)據(jù)匯總、整理工作，時(shí)效性、準(zhǔn)確性都會(huì)受到影響，預(yù)算編制完成后，還可能發(fā)生預(yù)算數(shù)據(jù)修改的情況，數(shù)據(jù)質(zhì)量也會(huì)受到影響。二是預(yù)算下達(dá)執(zhí)行后，各二級(jí)學(xué)院、部門只能查詢到本部門的預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)預(yù)算績效的完成情況無法顯示，過程評(píng)價(jià)處于空白，未形成整體規(guī)劃，導(dǎo)致有些部門在年末因擔(dān)心收回預(yù)算資金，存在年末突擊報(bào)銷情況。

三、高校實(shí)施預(yù)算績效管理的路徑及對(duì)策

（一）樹立預(yù)算績效管理理念

P高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí)，自上而下的提高對(duì)預(yù)算績效管理的重視程度。一是學(xué)校管理層應(yīng)高度重視預(yù)算績效管理的作用，將其轉(zhuǎn)換為日常管理的手段，將落實(shí)預(yù)算績效的情況納入學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)年終述職的組成部分，舉辦針對(duì)管理層面的預(yù)算績效培訓(xùn)班，保證預(yù)算績效這一概念能夠被管理層關(guān)注，并且被實(shí)際運(yùn)用；二是財(cái)務(wù)人員、項(xiàng)目實(shí)施部門應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，注重提高自身專業(yè)技能，可以邀請(qǐng)第三方或者相關(guān)專業(yè)人士，對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高實(shí)施人員的績效管理意識(shí)和專業(yè)水平，加強(qiáng)相關(guān)人員的數(shù)據(jù)分析能力，以期提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)；三是應(yīng)在學(xué)校范圍內(nèi)開展預(yù)算績效管理專題知識(shí)講座，宣傳預(yù)算績效管理的必要性和重要性，提高各部門職工對(duì)預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí)，各部門、二級(jí)學(xué)院負(fù)責(zé)人簽訂預(yù)算績效責(zé)任書，明確自身目標(biāo)任務(wù)，確保使命在心、責(zé)任在肩。

（二）構(gòu)建獨(dú)立的預(yù)算績效管理體制

預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于建立強(qiáng)有力的預(yù)算績效管理體制，事前制定明確的目標(biāo)，事中進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，事后進(jìn)行客觀評(píng)估并及時(shí)的反饋。P高校可以從建立專門的組織、制定全面的預(yù)算績效管理制度、構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系等方面入手構(gòu)建獨(dú)立的預(yù)算績效管理體制。

第一，建立專門的預(yù)算績效管理組織。建立黨委書記、校領(lǐng)導(dǎo)全面參與的預(yù)算績效管理委員會(huì)，單獨(dú)成立預(yù)算績效管理組織機(jī)構(gòu)，不能簡單地將辦公室掛靠于計(jì)財(cái)處，預(yù)算績效管理存在多元化、復(fù)雜化特征，評(píng)價(jià)指標(biāo)也包含大量的非財(cái)務(wù)、定性指標(biāo)，僅僅由財(cái)務(wù)部門牽頭很難完成。機(jī)構(gòu)成立后，再將整體任務(wù)全方位、多層次地分派至各個(gè)部門，以便組織開展預(yù)算績效管理工作。

第二，完善預(yù)算績效管理制度。P高校需要根據(jù)國家、省、市出臺(tái)的相關(guān)政策文件，結(jié)合學(xué)校自身的發(fā)展需要，制定符合學(xué)校自身發(fā)展的預(yù)算績效管理辦法，各個(gè)部門須制定具體地預(yù)算績效的實(shí)施細(xì)則，明確預(yù)算績效的目標(biāo)任務(wù)，關(guān)注實(shí)施過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，保證整體任務(wù)不偏離目標(biāo)任務(wù)。總體地形成一套完成的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，保證預(yù)算績效管理的長效發(fā)展。

第三，構(gòu)建科學(xué)地預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。P高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校自身的發(fā)展規(guī)劃，多層次、多角度、科學(xué)合理地設(shè)置預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，一經(jīng)確定之后，在實(shí)際操作過程中根據(jù)目標(biāo)任務(wù)的變化，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。共性指標(biāo)可參考國家、省、市的相關(guān)文件要求設(shè)定，個(gè)性指標(biāo)應(yīng)根據(jù)學(xué)校自身的特色來確定，以便更好地對(duì)部門的工作進(jìn)行量化考核。具體指標(biāo)值可根據(jù)國家政策要求、其他高校情況以及自身發(fā)展要求設(shè)定。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用

績效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用是整個(gè)預(yù)算績效管理過程中最有價(jià)值的部分，也是學(xué)校資源得到有效配置、提高資金使用效率的關(guān)鍵一環(huán)。P高校可從完善獎(jiǎng)懲考核機(jī)制、改變預(yù)算編制方法等方面入手。

第一，完善獎(jiǎng)懲考核機(jī)制。P高校應(yīng)將預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果與部門評(píng)優(yōu)評(píng)先、部門負(fù)責(zé)人晉升掛鉤，完善考核機(jī)制，充分體現(xiàn)獎(jiǎng)懲機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)上級(jí)主管部門的預(yù)算績效考核結(jié)果，對(duì)預(yù)算績效考核中較好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，并在干部考核中優(yōu)先重用或提拔，對(duì)預(yù)算績效考核中失分的部門，在當(dāng)年部門考核中不參與優(yōu)秀等次考核等。還可將預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門調(diào)節(jié)基金、相關(guān)人員津貼補(bǔ)貼相掛鉤，提高相關(guān)人員的積極性，同時(shí)也增加預(yù)算績效管理的剛性。

第二，改變預(yù)算編制方法。P高校現(xiàn)已打破以往基數(shù) +增長的預(yù)算編制方法，實(shí)行了零基預(yù)算，但是在預(yù)算編制中，仍然習(xí)慣性地參考前期的數(shù)據(jù)，尚未重視預(yù)算績效的完成情況，整體預(yù)算編制中偏松偏軟，存在老好人、一碗水端平的現(xiàn)象，不利于資源的有效配置。在以后的預(yù)算編制中，應(yīng)該將前期的預(yù)算績效完成情況作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，對(duì)未完成績效目標(biāo)任務(wù)的部門，堅(jiān)決的減少當(dāng)年度的預(yù)算資金，對(duì)于超額完成績效目標(biāo)任務(wù)的部門，適當(dāng)增加預(yù)算資金，充分發(fā)揮預(yù)算指揮棒的作用，提高資金使用效率。

（四）推進(jìn)預(yù)算管理信息化建設(shè)

P高校應(yīng)抓住信息化建設(shè)的契機(jī)，一是將預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理深入融合，爭取做到預(yù)算編制、下達(dá)、績效目標(biāo)申報(bào)、審核、跟蹤、評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用等一系列流程，通過信息化手段無縫銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通，消除信息孤島，確保各部門及時(shí)了解和調(diào)整自身的工作目標(biāo)，提高工作效率；二是建立大數(shù)據(jù)共享中心，各個(gè)職能部門都在統(tǒng)一平臺(tái)內(nèi)錄入相關(guān)信息，比如人事部門錄入教師信息、學(xué)工部門錄入學(xué)生信息、資產(chǎn)部門錄入資產(chǎn)信息、教務(wù)部門錄入教學(xué)信息、科研部門錄入科研信息等，并且實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，可實(shí)時(shí)更新和查詢，避免重復(fù)錄入基礎(chǔ)信息的工作量，在編制預(yù)算時(shí)，直接調(diào)出相關(guān)信息，設(shè)立相關(guān)預(yù)算績效目標(biāo)，實(shí)時(shí)考核職能部門的工作完成情況，實(shí)現(xiàn)績效管理的高效、準(zhǔn)確。

四、結(jié)束語

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是國家做出的重大戰(zhàn)略部署，也是高校建設(shè)中的重要改革方向，P高校應(yīng)以此為契機(jī)，牢固樹立預(yù)算績效管理理念，構(gòu)建獨(dú)立的預(yù)算績效管理體制，加強(qiáng)預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，推進(jìn)預(yù)算管理信息化建設(shè)，將有限的資金運(yùn)用在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)上，優(yōu)化資金的使用效率，合理設(shè)置績效目標(biāo)，將績效目標(biāo)與學(xué)校的“十四五”規(guī)劃聯(lián)系起來，全面提升教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，加快應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展。