基本公共衛生服務補助資金管理研究

朱淑波

（農安縣衛生健康局，吉林 長春 130200）

2019年國家正式啟動了醫療衛生體制改革工作，此次醫改的總體目標就是要建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，同時為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。建設四位一體的基本醫療衛生制度，包括覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系以及藥品供應保障體系。加強公共衛生服務體系建設是四位一體的基本醫療衛生制度的重要內容，也就是要建立健全疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生等專業公共衛生服務網絡，全面完善以基層醫療衛生服務網絡為基礎的醫療服務體系，實現公共衛生服務功能，提高公共衛生服務以及突發公共衛生事件的應急處置能力，促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務。

一、基層醫療衛生機構基本公共衛生服務補助資金管理的重要性

（一）基本公共衛生服務補助資金的財政投入逐年遞增

隨著新一輪醫療衛生體制改革的推進和持續發展，政府的投入不斷增加，基本公共衛生服務補助資金的投入也逐年增長，中央財政分配轉移支付資金時，主要考慮各地實施基本公共衛生服務常住人口數量、國家基本標準、中央與地方分擔比例等因素。基本公共衛生服務經費人均補助標準從2009年的15元增加到2021年的人均79元，13年間人均補助標準增加了426%。以某縣114萬常住人口，共有36個基層醫療衛生機構，按照2021年人均79元的人均補助標準計算，平均每個基層醫療衛生機構每年管理和使用的基本公共衛生服務補助資金就達250萬元之多。個別規模較大的鄉鎮，服務人口數要達到6.5萬人到10萬人之間，以服務人口數6.5萬為例，此鄉鎮衛生院2021年管理的基本公共衛生服務補助資金金額就要達到500萬元以上。

同時，國家鼓勵各地方政府根據本地經濟發展水平和突出的公共衛生問題，在完成中央規定服務項目內容的基礎上，增加公共衛生服務內容。同時在確保國家基本標準足額落實到位的前提下，各地可適當合理提高保障標準，增加保障內容，由地方承擔增支部分。所以部分地區在一定程度上又增加了相應的地方財政投入的補助資金。

（二）醫療服務收入逐年增加

在醫療衛生事業快速發展和醫療服務能力不斷提升的同時，基層醫療衛生機構的醫療服務收入和資產的積累也越來越多。每個鄉鎮衛生院每年的醫療服務收入少則幾十萬元，多則成百上千萬元，醫療服務收入的增加也加大了資金管理的難度。

多渠道資金的聚集，使基層醫療衛生機構的資金管理額度達到了有史以來較大的規模，所以資金管理工作就顯得尤為重要，特別是基本公共衛生服務補助資金額度之大、使用之特殊、管理之嚴密，得到了國家的高度重視，2019年財政部等四部委又重新修訂了《基本公共衛生服務補助資金管理辦法》，更加彰顯了基層醫療衛生機構加強補助資金管理的重要性。

二、基層醫療衛生機構基本公共衛生服務補助資金管理存在的問題

為了確保基本公共衛生服務補助資金科學合理使用，充分發揮財政資金的醫療保障作用，國家逐年加大督導檢查范圍和力度，各級衛生行政主管部門和財政部門也下大力度對公共衛生服務補助資金進行考核和監管，但在監管考核力度不斷加強的情況下，補助資金的管理仍然存在很多問題，除了補助資金主體責任落實、預算安排等問題外，基層醫療衛生機構存在的資金管理問題，主要表現在財務管理工作不規范上，特別是會計基礎工作不夠扎實，造成了資金管理的亂象。具體表現在以下幾方面。

（一）財務管理意識匱乏

基層醫療衛生機構地理位置基本上都分布在鄉鎮政府所在地，村衛生室還分布在各村屯，它的主要職能是面向本機構服務輻射區域的居民提供基本公共衛生服務和基本醫療服務，它的特點是規模小、人員少，相對于公立醫院，業務收入水平較低，綜合管理水平較差，而且管理者大部分是與醫療業務工作出身，缺乏財務管理方面的知識，所以管理者往往只重視業務工作的管理，認為財務只是個后勤部門，錢不花丟就可以了，財務管理意識淡薄。長時間松散的管理意識造成了基層醫療衛生機構財務管理工作的不規范。

（二）財務人員短缺，會計工作基礎薄弱

基層醫療衛生機構財務人員短缺，特別是專業財務人員配備嚴重不足。一些財務人員的主要工作不是財務管理，而是從事醫療、護理、檢驗等工作，財務管理工作只是兼職在做，有的財務人員身兼數職。而衛生院每年的招聘名額只能留給醫護調等“前線”人員，沒有招聘專業財務人員的指標。在職財務人員大多數沒有經過正規財務理論知識的學習，專業素質參差不齊，并且因兼職工作，財務管理工作的精力不足，所以造成基層醫療衛生機構會計基礎工作的薄弱、公共衛生服務補助資金管理方面問題頻出。主要有以下幾方面。

第一，原始憑證不完整、不規范問題。如：外來原始憑證要素不完整，原始憑證上單位名稱不是單位全稱而是單位簡稱、大小寫金額不相符、金額有涂勾現象、憑證缺少印章等；票據審簽手續不完善，經濟業務經辦人、財務審核人、審批人等重要審簽環節缺失，有的已報銷票據只有經辦人簽字或審批人審簽等現象；資金支出依據不充分，差旅費報銷單只附車船票等，沒有相關出差依據文件；宣傳材料以白條列支等現象。

第二，采購業務流程及監管環節不規范問題。如：不能夠按照政府采購的要求辦理政府采購業務，印刷品、宣傳品等大批量采購業務沒能履行政府采購程序而自行采購；一般庫存物品采購的出入庫管理程序不完善，缺少驗收監管環節，購買試劑耗材、辦公用品等沒有履行驗收審核手續，沒有填制驗收入庫單，有的雖然形式上有出入庫手續，但驗收入庫存單由采購人填寫，監管環節形同需設。

第三，超出基本公共衛生服務補助資金使用范圍列支問題。《基本公共衛生服務補助資金管理辦法》明確要求，項目資金不能用于基本建設、大型設備購置等支出，而有些基層醫療衛生機構使用基本公共衛生服務補助資金采購大型醫療儀器設備，甚至有的用于基本建設支出；還有的單位將基本醫療業務消耗的衛生材料、辦公用品等支出，列入基本公共衛生服務補助資金中。

第四，會計憑證裝訂不規范問題。按照《會計基礎工作規范》要求，每本會計憑證裝訂的厚度不能超過2.5厘米。但實際工作中憑證超厚裝訂現象嚴重，并且記賬憑證附件折疊不整齊，有掉頁現象，還有的單位為了憑證裝訂整齊美觀，對憑證進行切割，造成憑證被切掉、缺失內容的現象；記賬憑證與原始憑證不能一一對應，存在兩張記賬憑證對應相同原始憑證，分不清對應關系；會計憑證封面信息填寫不完整，原始憑證張數等主要信息缺失，有的單位會計憑證封面無任何內容等。

第五，會計核算不規范問題。財務人員對基層醫療衛生機構執行的會計制度、財務制度等掌握不牢，理解不透，出現會計核算不規范、科目使用不正確、基本公共衛生服務補助資金不獨立核算的現象，有的單位還存在會計制度執行錯誤的現象等。

（三）財務管理制度建設不完善

基層醫療衛生機構由于規模較小，對內部財務制度建設的重要性認識不夠，財務人員不也知道如何建立本單位的財務管理制度，即使建立了相關制度也是殘缺不全，如制度內容不全面，不能夠覆蓋財務工作的各方面和各管理環節，有的只有框架結構，不能夠根據本單位的實際管理狀況建立財務管理制度，操作性不強，照抄照搬現象嚴重；有些即使建立了制度，也不嚴格執行等現象。

（四）財務人員不能做到業財融合

基層醫療衛生機構的財務人員思想還停留在傳統的事后會計核算上，也就是說在經濟業務完成后由業務經辦人員將相關資料交予財務人員，進行會計核算，財務人員就完成了本職工作。認為基本公共衛生服務項目的業務工作與財務管理工作不相關，不主動了解項目的業務工作內容，所以不能明確判斷出補助資金支出范圍的合理合規性。

這些問題的產生向我們發出了信號：基層醫療衛生機構管理意識的匱乏、人員短缺、業財脫節、管理制度不健全不完善，造成了會計基礎工作日常管理的不規范，這也是導致基本公共衛生服務補助資金管理出現問題的一個非常重要的原因。所以在強化補助資金管理責任落實、預算安排方面的資金撥付及時、足額、合理分配的同時，提升補助資金使用單位的經濟管理能力和會計基礎工作水平，建立和完善各項財務管理制度勢在必行。

三、基層醫療衛生機構加強公共衛生服務項目資金管理的對策

為了讓基層醫療衛生機構基本公共衛生服務補助資金管理水平得到提高，在強化補助資金管理責任落實、預算及時足額安排的同時，還要提升補助資金使用單位的經濟管理能力和會計基礎工作水平，建立和完善各項財務管理制度。

（一）加強組織領導，提高財務管理意識

衛生行政主管部門是基層醫療衛生機構的直接領導機構，衛生行政主管部門要從提高區域衛生財務管理水平的角度狠抓落實，特別是要提高基層醫療衛生機構領導干部的財務管理意識，從廉政教育角度對基層領導進行思想引導，知曉遵守財經紀律的重要性，使他們“不敢違規、不愿違規”；從業務培訓角度對領導進行財務管理知識的培訓，熟悉和掌握財經法律法規和財務管理制度，讓領導者意識到只有懂業務才能會管理。所以只有領導者有了意識和能力，才能提升機構的會計基礎工作和財務管理水平，從而使基本公共衛生服務補助資金管理的諸多問題徹底得到解決。

（二）加強基層財務人員培訓，提升會計基礎工作水平

基本公共衛生服務補助資金的使用機構大多數是基層醫療衛生機構，基層財務人員年齡結構偏大、專業財務人員比例極低、人員流動性大、缺少基層財務人員的引入機制等等多種原因，造成財務人員的業務管理水平差距大。針對這些問題，各級衛生行政主管部門要建立財務人員業務培訓機制，并做到“橫向到邊，縱向至底”的培訓模式，讓基層財務人員人人都有參加學習的機會，使新的財務會計制度的變更以相關財經管理政策的變化能夠得到很好的貫徹執行。同時加強在新政府會計制度下專項資金管理培訓，領會國家最新基本公共衛生服務補助資金管理政策、預算管理要求、績效評價標準、內部控制和會計核算方法等，提升基層醫療衛生機構基本公共衛生服務補助資金的管理能力。

在主管部門抓培訓促管理的同時，要輕監管考核，重指導糾錯，以“監管考核為手段，指導糾錯為目的”，最終達到基層醫療衛生財務管理水平整體提升的目標。

例如：某地區基層醫療衛生機構，全部承擔基本公共衛生服務項目工作，在資金管理上也存在財務管理欠缺和會計基礎工作不規范等問題，于是啟動了三年的基層醫療衛生機構會計基礎工作規范化評價項目。制訂基層醫療衛生機構會計基礎工作規范化考核實施方案，用“以評促建”的考評模式，有計劃、分步驟地對基層醫療衛生機構的財務管理工作進行規范。

此地區衛生行政主管部門，積極組織全地區縣區級衛生行政主管部門領導、基層醫療衛生機構領導以及財務人員以會計基礎工作規范化管理為主線，結合基本公共衛生服務補助資金管理和提升財務管理工作意識等方面內容，進行全員培訓，并組織專家團隊，開展對基層醫療衛生機構會計基礎工作的評價，采取了“兩專家+一機構”的多對一指導模式，進行逐個機構的評價指導。并且每年考評結束，對考評情況進行全面總結，針對考評中發現的問題進行全員培訓。經過三年來的監管，使全地區基層醫療衛生機構的會計基礎工作規范化水平有了跨越式的發展，無論是記賬憑證附件的完整性、憑證裝訂的規范性、項目資金支出的合理性還是會計制度執行的正確性等方面都有較大的改善，使全地區的財務管理整體水平有了大幅提高，從而助推了基本公共衛生服務補助資金管理水平的提升。

（三）加強財務管理制度建設，提升基層醫療衛生機構財務管理能力

各級衛生行政主管部門要根據國家有關規定，并結合本地區實際，進一步修訂基本公共衛生服務補助資金管理辦法，確保項目執行單位對項目資金“會使用、合理用、高效用”。并監督基層單位完善各項財務管理制度。建議各基層醫療衛生機構根據地域經濟發展狀況，從本單位工作實際出發，結合本地財政部門相關財務管理辦法等地方規章，對本單位各項財務管理制度進行細化，比如：可充分考慮各地交通方式、路途遠近等影響差旅費的主要因素，結合本地財政部門的差旅費管理辦法及項目執行實際工作需要，制定本單位的差旅費管理制度。

（四）加強業財融合，促進財務管理水平的提升

業財融合是新時代財務人員轉型的方向，由傳統的會計核算向致力于業務發展轉變。財務人員應加強對基本公共衛生服務項目內容的學習，并加強財務部門與各業務部門間的溝通協調工作，同時要將基本公共衛生服務補助資金的管理要求向相關業務部門進行培訓、傳達，并及時通告補助資金撥入及使用進度等，業務部門要在項目資金使用前積極與財務部門溝通，使基本公共衛生服務補助資金使用合理規范，共同推進基本公共衛生服務項目工作的開展。

四、結束語

以上是筆者在基本公共衛生服務項目工作開展以來以及日常財務管理工作中，對提高基本公共衛生服務實補助資金管理水平上的一些體會和建議，“基礎決定高度，細節決定成敗”，望各級衛生行業的會計同仁也會在基本公共衛生服務補助資金管理和使用過程中，從基礎抓起，研究總結科學合理的管理思路，使基層醫療衛生機構會計基礎工作與基本公共衛生項目資金的管理水平同步提升。