《云南省生物多樣性保護條例》實施的意義、特點及成效

黃穎瓊

云南被譽為“動物王國”“植物王國”“世界花園”“物種基因庫”，以極其豐富的生物多樣性而聞名于世?！渡锒鄻有怨s》第十五次締約方大會選擇在云南召開，并圓滿完成第一階段會議的各項議程，在昆明閉幕。會議的召開，進一步展示了云南在生物多樣性保護方面取得的進展和成就，充分說明了云南在全國率先出臺生物多樣性保護地方性法規，具有重要的現實意義和顯著的實施成效。

《云南省生物多樣性保護條例》（以下簡稱《條例》）于2018年9月21日經云南省第十三屆人大常委會第五次會議通過，于2019年1月1日起施行。《條例》是全國第一部生物多樣性保護的地方性法規，開創了我國生物多樣性保護立法的先河?！稐l例》的出臺，為促進國家生態文明建設、云南生物多樣性保護等方面提供了法治保障。

一、凸顯“五大意義”

（一）凸顯云南以實際行動推進生態文明建設

黨的十八大以來，我國生態文明建設進入快車道，取得了令世人矚目的成就。云南省深入貫徹落實習近平生態文明思想及習近平總書記考察云南重要講話精神，全方位推進全國生態文明排頭兵建設。生物多樣性是人類賴以生存的基本條件，是經濟社會可持續發展的基礎，是生態安全和食物安全的重要保障，是國家的重要戰略資源，也是云南省的優勢資源。云南省出臺《條例》，加強生物多樣性保護，是創建全國生態文明建設排頭兵的重要內容，也是以實際行動推進生態文明建設的具體舉措。

（二）凸顯云南以立法手段持續保護生態環境

云南省歷來重視生態環境保護工作，特別是注重以立法手段保護生態環境。云南省生態立法內容廣泛，涉及水、礦產、森林、草原、濕地、野生動物等方面，通過全方位加強生態環境立法，已初步形成較為完備、特色突出的地方生態環境法律制度體系，也探索出一套適應云南生態環境保護的立法工作經驗?！稐l例》作為云南省生態環境保護立法的一個重要組成部分，進一步凸顯了云南省持續推進生態環境保護的立法實踐，體現出了云南省在生態環境立法保護方面的一致性。

(三)凸顯云南對于生物多樣性資源的特殊保護

云南特殊的自然環境孕育了豐富的生物多樣性，是我國生物多樣性最豐富的省份，加強云南省生物多樣性保護意義深遠、責任重大。省委、省政府高度重視生物多樣化保護工作，先后出臺了《云南生物多樣性保護工程規劃（2007—2020年）》《滇西北生物多樣性保護規劃綱要（2008—2020年）》《云南省生物物種資源保護與利用規劃綱要（2011—2020年）》《云南省極小種群物種拯救保護規劃綱要(2010—2020年)》等文件。在此基礎上，《條例》以地方性法規的形式，系統整合、完整提升了對生物多樣性的保護，彰顯了云南對生物多樣性保護的高度重視和在生態環境保護領域對生物多樣性的特殊關注。

（四）凸顯云南對生物多樣性保護存在問題的積極回應

云南省在生物多樣性保護取得顯著成效的同時，也仍然存在一些亟待解決的問題。首先，生物多樣性保護的管理依據還不足，沒有實現對所有生物物種保護全覆蓋。其次，管理依據還較為分散零散，整體統籌不夠，缺乏整合性、權威性的法規。同時，我省長期的生物多樣性保護工作中積累的大量行之有效的管理經驗，沒有被及時吸納到管理依據中，也是生物多樣性保護當中需要關注的問題。因此頒布《條例》是解決云南省生物多樣性保護面臨問題的重要舉措，同時也是進一步總結經驗、提升工作成效的必然舉措。

（五）凸顯云南生物多樣性立法的先行先試作用

云南省在國家層面還未出臺關于生物多樣性保護的上位法，其他省份也沒有相關法規出臺的情況下，率先出臺生物多樣性保護地方性法規，對于生物多樣性保護的定義、原則、保護措施等方面都進行了創設性的規定，也開啟了生物多樣性保護的云南法治實踐。這種先行先試的做法，對健全我國生物多樣性保護法規體系、推動國家開展相關立法起到了積極促進作用，同時也對其他省份建立相關的規定具有重要意義。

二、呈現“五大特色亮點”

（一）既立足立法依據，又有原創性

《條例》嚴格依據《中華人民共和國環境保護法》等法律制定，但是因其沒有國家生物多樣性保護上位法等立法模板，必須進行很多原創性的規定。比如，在章節的設置上，《條例》總體按照我國環境保護法的布局，堅持從總則到監管再到法律責任和附則的布局。但是《條例》專門分設了“物種和基因多樣性保護”“生態系統多樣性保護”專章，體現出了區別。在具體的條文上，《條例》規定了生物多樣性的定義；規定省人民政府環境保護主管部門組織編制本行政區域內的生物及生態系統名錄，并向社會公布；規定了就地保護、遷地保護、離體保護相結合的生物多樣性保護體系和保護網絡等內容，都具有原創性。

（二）既有共通性規定，又有云南特色

《條例》既具有在生態環境保護方面的一些共通性規定，又有一些具有云南特色的規定，體現出結合云南實際、特色鮮明的特征。如結合云南特殊的地理環境以及建設面向南亞東南亞輻射中心的需要，提出“支持在生物多樣性保護領域開展國際合作，加強生物多樣性保護政策、科學研究與相關技術交流，建立跨境保護機制，鼓勵開展有利于生物多樣性保護的項目合作和人才培養”。針對云南特有物種的保護，規定“對云南特有物種和在中國僅分布于云南的物種實施重點保護”。鑒于云南省大量地方性知識，對于保護和開發生物多樣性資源的重要作用，規定“鼓勵涉及生物多樣性利用的民族傳統知識、技能依法申請專利、商標、地理標志產品保護，申報民族傳統文化生態保護區、非物質文化遺產項目及其代表性傳承人等，促進生物多樣性保護和利用的傳統文化的傳承和應用”。

（三）既貫穿保護主線，又強調法責跟進

《條例》強調保護優先，規定了“保護優先、持續利用、公眾參與、惠益分享、保護受益、損害擔責”的原則。根據此原則，無論是總則還是分章，都突出了對生物多樣性的保護這一主線，規定了各級人民政府、企事業單位和其他生產經營單位、公民、新聞媒體等主體的保護義務，同時又專設“物種和基因多樣性保護”“生態系統多樣性保護”章，對物種和基因多樣性、生態系統多樣性給予特別保護規定。同時，《條例》也強調法則跟進，在義務人沒有遵守好保護義務的情況下，必須受到法責追究。比如規定，企業、事業單位和其他生產經營者對生物多樣性所造成的損害依法承擔責任。對生物遺傳資源進行收集、科學研究和生物技術開發等活動，造成損害的，應當依法賠償。在“法律責任”一章，對違反《條例》的行為應承擔的法律責任進行了詳細規定。特別值得注意的是，明確規定了在自然保護區擅自引入外來物種，處5萬元以上15萬元以下罰款。擴散、放生或者丟棄外來物種的，處2000元以上1萬元以下罰款等，對遏制相關行為起到了重要作用。

（四）既有齊抓共管，又有共治共享

《條例》強調生物多樣性保護不能一家獨唱，必須發揮合力，突出共治共享。規定各級人民政府、政府相關行政主管部門、單位、公民、新聞媒體、全社會的生物多樣性保護義務，構建齊抓共管的大格局。同時，也規定了共治下的共享，在“公眾參與與惠益分享”一章，規定 “縣級以上人民政府應當建立健全生物遺傳資源及相關傳統知識的獲取與惠益分享制度，公平、公正分享其產生的經濟效益。研究建立生物多樣性保護與減貧相結合的激勵機制，促進地方政府及基層群眾參與分享生物多樣性惠益”。這也是我國首次規定遺傳資源和傳統知識恵益分享制度的地方性法規。

（五）既有規范條文，又有術語注釋

法律不應是晦澀的條文被束之高閣，而應該被公眾知悉、了解、掌握、遵守。鑒于生物多樣性保護領域存在較多專業術語，難以被公眾理解的問題?！稐l例》除了設置規范的條文，也注重對術語的注釋。第七章附則中第三十九條專門規定了《條例》中相關用語的含義，對“生態系統”“惠益分享”“生物物種名錄”“生物物種紅色名錄”“生態系統名錄”“離體保存”“極小種群物種”“生境”“生物遺傳資源”“外來物種”“外來入侵物種”“生物多樣性保護優先區域”十二個術語進行了專門的解釋。

三、實現“六大成效”

《條例》實施兩年多以來，全省各地以多種方式積極推動法規普及、法規執行，在生物多樣性調查監測、生態環境區保護、生物多樣性執法監督及司法實踐等方面取得了顯著的成效。2021年4月，云南省啟動對《云南省生物多樣性保護條例》執法檢查，總結法治成效、提出存在不足及改進方向。

（一）生物多樣性保護理念深入人心

《條例》頒布實施后，云南省組織了多層次、多渠道、多領域的宣傳貫徹，推動《條例》廣泛普及、深入實施。一方面是推動《條例》普及。全省各地依托各類生物多樣性保護宣傳活動，讓《條例》進校園、進社區、進機關、進手機。特別是借助 “5·22國際生物多樣性日”等時間節點，深入宣傳《條例》和生物多樣性保護理念，促進全社會關注并參與生物多樣性保護。另一方面是推動《條例》執行?！稐l例》中規定的主責部門承擔起保護義務，省直有關部門、各州（市）政府建立相應的工作機制，將生物多樣性保護納入規劃和考核，加強工作落實。

（二）生物多樣性資源調查階段性完成

早在2017年我省就在全國率先發布《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》，確定11個等級對25451種生物物種進行絕滅風險評估。在此基礎上，我省持續開展了生物多樣性資源調查工作，目前，已全面完成了第二次野生動植物資源調查，共摸清580個物種資源分布情況，完成了亞洲象、滇金絲猴和綠孔雀全境調查、蘇鐵和蘭科植物專類調查。2020年底，全省129個縣（市、區）中藥資源普查野外工作結束，記錄物種10566種，其中明確有藥用價值的5529種。

（三）生物多樣性監測體系加快構建

建立生物多樣性監測體系對生物多樣性保護具有重要意義，自1987年起，云南省即建立起了統一完整的森林資源連續清查體系，2016年正式建立生態定位監測網絡。隨著《條例》的實施，云南省加快了生物多樣性監測體系建設的步伐。一方面是織密監測網絡體系。隨著監測網絡體系的建設和完善，全省在建和已建15個生態定位站、12個濕地生態監測站，建成10個省級自然保護區監測點、7個鳥類環志站，生物多樣性監測網絡向著體系化、全覆蓋方面發展。另一方面是運用現代化監測手段。逐步優化監測手段和方式，應用衛星遙控、無人機、紅外相機等先進技術手段開展監測，現代化監測能力不斷增強，為生物多樣性保護工作提供了重要支撐。

（四）生態恢復和重建工作扎實推進

推動以自然保護地為基礎的生態系統整合優化、系統性保護，不斷推進生態恢復和重建工作。生態保護紅線調整方面，2020年形成了省級生態保護紅線評估調整成果，為更好地嚴守生態紅線奠定了基礎。強化自然保護地建設方面，已建立了各類自然保護區166個，全省90%的典型生態系統得到有效保護。加強重要物種及生境保護方面，啟動重要物種棲息地大規模修復和安全防范工程，亞洲象、滇金絲猴等全省85%的重要物種得以保護。加強遷地保護體系建設方面，全省共建立了3個國家林木種質資源庫建設項目，4個紅花油茶、珍貴樹種等國家林木種質資源庫，8個省級林木種質資源庫。加強濕地生態保護方面，全省濕地保護率達到55.27%，超額完成國家下達任務。

（五）生物多樣性執法監管深入開展

一是加快建立生態補償機制，初步建立起跨區域、多元化生態保護補償機制，探索實施了野生動物肇事補償機制。二是把專項檢查和常規檢查結合起來，開展《條例》執法檢查，加強生物多樣性保護執法監督，發揮法治助力生物多樣性治理的積極作用，促進《條例》執法深入推進，有效遏制生物多樣性領域違法違規活動。三是高度重視入侵物種防控工作，加強對外來物種的監測與監管，防止外來生物入侵，維護本地生態系統的平衡。四是注重多部門統籌協調，建立生物多樣性聯合執法機制，不斷加大對破壞生物多樣性違法活動的打擊力度，對走私、販運、破壞生物資源等違法活動進行專項整治，確保生物多樣性保護與管理落到實處。

（六）生物多樣性司法監督卓有成效

在立法工作成效突出的同時，云南省高度重視生物多樣性司法救濟，共設立了13個環境資源審判法庭，專門從事包括涉瀕危物種案件在內的環境資源案件審判。同時，云南還出臺了《關于在環境民事公益訴訟中適用環保禁止令的意見》，明確法院可在訴前或訴中依申請作出環保禁止令，為瀕危物種的預防性司法救濟提供依據。2021年6月，世界環境司法大會在云南昆明舉行，“云南綠孔雀案”作為中國首例野生動植物保護預防性公益訴訟案，再次引發公眾熱議，云南生物多樣性司法保護實踐行動獲得了國內乃至世界關注。

云南省制定《條例》對云南省生物多樣性保護乃至國家生態環境保護具有重要意義，《條例》實施兩年多來，其亮點、特點和實施效果受到社會廣泛認可。下一步，以貫徹COP15大會第一階段會議精神為契機，加強《條例》的宣傳實施，必將更好地在法治軌道上繼續推進云南生物多樣性保護工作。