新時代高校校內巡察的現實困境與優化路徑研究

朱河錦

高校校內巡察是中國基層巡察制度的重要組成部分，是新時代加強黨對高校的全面領導，堅持走中國特色社會主義大學發展之路的有力支撐。目前，高校校內巡察尚處于初步探索階段，面臨著諸多困境。在中央巡視力度加強、基層巡察持續推進的背景下，進一步厘清高校校內巡察的內涵，對高校實施校內巡察現狀及面臨的現實問題進行分析，探索優化路徑，有助于促進校內巡察規范有效開展，推動高校在從嚴治黨全過程和教育實踐各環節中實現內涵式發展。

一、新時代高校校內巡察的內涵及意義

厘清高校校內巡察的內涵，是正確認識校內巡察，有效進行理論研究和指導實踐探索的首要步驟，高校校內巡察的意義分析則是確定其發展與完善必要性的基礎。

（一）高校校內巡察的內涵

2019年頒布的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》（以下簡稱《意見》），對新形勢下黨的政治建設工作進行了全面部署。《意見》明確提出：“要加強對黨的政治建設工作的監督檢查，將其作為巡視巡察和督查檢查的重要內容，深化政治巡視，強化政治監督，著力發現和糾正政治偏差。”①中共中央關于加強黨的政治建設的意見[N].人民日報，2019-02-28(001).當前，校內巡察逐漸成為高校全面從嚴治黨向基層黨組織和教學全過程、全領域縱深拓展的有效措施，越來越多的高校在不斷借鑒黨中央和省委巡視經驗的基礎上，積極探索開展校內巡察的有效路徑，以妥善有效解決高校發展過程中出現的系列問題。

所謂高校校內巡察，顧名思義，即高等學校在校內開展的巡察。何謂巡察？《中國共產黨章程》①《中國共產黨章程》第14條：黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度。《中國共產黨黨內監督條例》②《中國共產黨黨內監督條例》第19條：省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸。相關條款明確指出，巡察來源于巡視，二者皆是黨的各級組織開展黨內監督的重要方式，主要區別在于實施主體的不同。具體而言，巡視是指中央和省（區、市）黨委按要求組建巡視組對下級黨組織和領導干部進行巡行視察的監督，而巡察則是指黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會參照巡視制度對下級黨組織和領導干部進行的監督，是巡視監督向基層的延伸和補充。簡言之，中央和省（區、市）黨委的監督稱之為巡視，市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）黨委的監督稱之為巡察。由于巡察主體具有基層屬性，因而巡察通常亦稱為基層巡察。

由此可見，高校黨委作為黨的市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）一級委員會，其所開展的對下級黨組織和領導干部的監督也屬于巡察監督。兩者相較而言，市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）巡察范圍較廣、對象眾多，涵蓋轄區內所有政府及企事業單位，涉及不同行業分布，而高校校內巡察范圍相對較窄，僅限于高等學校內部。因此，高校校內巡察就是高校黨委依照巡視巡察監督的原則和方式，組建專門機構對下級黨組織和領導干部開展的巡察監督，是我國基層巡察的重要組成部分。

（二）高校校內巡察的意義

高校是我國專門的高等教育機構和學術組織，承載著弘揚和引領先進文化的使命，對我國科教興國、人才強國戰略舉足輕重。伴隨社會主義市場經濟的發展，我國高校在規模化發展和內涵式提升的過程中，不可避免地存在黨風廉政建設風險逐漸加大的問題，容易使高校政治生態和育人環境遭受破壞，對新時代高等教育的發展造成影響。中國特色現代大學治理體系建設決定了高校必須成為我國黨風廉政建設的一個重點領域。抓好高校黨風廉政建設，形成風清氣正的廉潔教育生態，是其完成立德樹人根本任務、推動中國特色社會主義事業又好又快發展的基底。

從高校發展的現實情況來看，各地高校貪腐案件此起彼伏，高校反腐敗斗爭依然面臨著嚴峻考驗。高校腐敗涉案者多為高學歷、高職稱的領導干部，基建、采購、招生、人事、財務、科研、后勤等部門和領域成為“重災區”，“微腐敗”現象普遍存在，必須以堅如磐石的決心抓好高校黨風廉政建設。

高校黨委和院（系）基層黨組織是嚴格把握新時代高校辦學方向、人才培養、教師團隊建設和引領學校發展的主心骨。通過開展校內巡察監督，可以有效傳導從嚴治黨壓力，進一步壓實高校內部各基層黨組織的主體責任，把全面從嚴治黨延伸到高校各個領域，既打“老虎”也拍“蒼蠅”，堅持反腐全覆蓋。及早發現、制止違規違紀行為，促使黨員干部不斷提高自身黨性修養和廉潔意識，以從嚴治黨驅動從嚴治校，能夠有效增強高校黨委的治理能力，優化高校內部治理體制，推動辦學治校整體水平的提升，促進高等教育事業健康發展。毋庸置疑，校內巡察是高校貫徹落實新時代全面從嚴治黨的必然要求。

二、新時代高校校內巡察面臨的現實困境

校內巡察有助于高校黨委堅持黨的領導和貫徹落實從嚴治黨方針，有效傳導從嚴治黨壓力，在遏制高校腐敗、提升高校黨組織自我凈化能力等方面發揮著巨大作用。然而，當前高校校內巡察正面臨一系列現實困境。

（一）高校校內巡察現狀

近年來，許多高校都在積極探索開展校內巡察工作，多家高校先后探索制定《校內巡察辦法》，積極形成校內巡察工作的制度設計以更好地指導實踐，如《南京師范大學內部巡察工作實施辦法（試行）》《中共溫州大學委員會巡察工作暫行辦法》《海南大學校內巡察工作暫行辦法》《南京農業大學黨委巡察工作辦法》《中共內蒙古師范大學委員會巡察工作實施辦法》《甘肅農業大學校內巡察工作實施細則》《湖北大學巡察工作暫行辦法》《山東大學巡視工作實施辦法》《中共延安大學委員會巡視工作暫行辦法》《中共西南林業大學委員會關于開展內部巡察的實施辦法（試行）》《中共云南財經大學委員會關于開展校內巡察工作的實施意見》《中共曲靖師范學院委員會巡察工作辦法（試行）》《中共云南藝術學院委員會巡察工作暫行辦法》等。相關高校內部巡察實施辦法的擬定，充分表明了在黨中央的堅強領導下，高校貫徹落實巡察制度、推動全面從嚴治黨向縱深發展的決心和信心。

與此同時，我們也要清醒地認識到，高校校內巡察工作尚處于起步探索階段，還有很多問題亟待解決，諸如名稱使用尚不統一等。例如，太原科技大學為將校內巡察工作與市、縣巡察工作區別開來，在省委巡視辦、省紀委和駐教育廳紀檢組的指導下，將“巡察”改為“巡查”；①董偉華.肅身以利劍斷犀 斬棘以從嚴治黨——太原科技大學“校內巡查”紀實[J].先鋒隊,2018(09):46-48.山東大學和延安大學則使用的是“巡視”的名稱。習近平總書記在黨的十九大報告中對巡察工作作出了重要指示：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度”“建立巡視巡察上下聯動的監督”②習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社,2017.。此外，新修訂的黨章第十四條專項寫明了巡視巡察制度，使巡視巡察成為黨的組織制度的一部分。這為高校有序實施內部巡察提供了重要依據。

（二）高校校內巡察面臨的難題

高校校內巡察在具體工作開展過程中面臨著一些難題，對校內巡察工作及其效能的發揮造成了阻礙。

1.復雜的人情關系干擾。中央和省級的巡視組平時與巡視對象接觸少，工作結束后，巡視組人員與被巡視查出問題的人或單位基本不再接觸，權威性較高。然而，高校校內巡察則不同。高校人情關系網錯綜復雜，或是經常有工作接觸，或是私下存在小范圍的“圈子文化”，并形成一個范圍狹小的熟人社會。另外，校內巡察組成員本身就與巡察對象在同一工作和生活圈，熟人之間的監督難免受到人情關系的影響。一方面，巡察工作人員容易產生思想顧慮，工作起來畏首畏尾，同時在開展工作的過程中也常有各種消息打探、幫人說情甚至為逃避巡察威脅恐嚇的現象，給巡察人員造成極大的心理壓力；另一方面，被巡察部門的干部及師生也會存在思想顧慮，不愿意也不敢如實地向巡察組反映問題。

2.巡察隊伍組建管理困難。開展巡察需要大量的專業人才，紀檢監察基層人才缺失卻是全國范圍的難題。高校開展校內巡察工作往往需要根據巡察任務臨時組建巡察組，實行組長負責制，而關于巡察組成員的組成各高校做法不一，各有特點。例如：南京農業大學、甘肅農業大學、西南林業大學、曲靖師范學院等高校均采取從校內各相關部門的優秀干部中選調巡察組成員，南京師范大學則從校紀委委員、校黨委部門和專兼職紀檢監察干部中抽調選配，海南大學、湖北大學等還采用了從離退休干部中選聘；事實上其他多數高校的巡察組成員多由巡察工作領導小組及其辦公室自上而下挑選，擬定名單后報黨委審批。誠然，亦有部分高校采用上述方式相結合的路子開展巡察工作，如山東大學嘗試結合自下而上的公開選拔、各部門和二級教學單位推薦等形式選配；一些高校還設立專職巡察員，如海南大學從因年齡原因不再擔任領導職務的同志中選聘專職巡察員，內蒙古師范大學設立處級巡察專員崗位專職承擔巡察工作。然而，在巡察保障措施不全的情況下，無論是哪種方式的巡察，在具體實施過程中都會遇到選擇困難的問題。一是基層用人需求量大，真正優秀的骨干往往被留在原部門，難以挑選到合適的人。二是部分被推選的人思想認識不到位，認為這是得罪學校熟人的工作，不情不愿，配合不積極，或者認為巡察只是臨時性的兼職任務，重視程度不夠。三是多部門人員臨時抽調組隊，隊員之間不一定全都熟悉、了解，也會遇到磨合上的難題，組長也并非大家人事關系所屬部門的領導，其權威難免打折扣。四是校內巡察工作隊伍存在專業性不強、實戰經驗缺乏、工作方法運用不靈活等問題。

3.巡察流于形式。目前，高校校內巡察一般參照中央和省級巡視工作開展。巡視制度具有強大的生命力，能夠因時而變、因勢而變。①宋文瑄,展西亮.中國巡察制度概覽[M].北京:紅旗出版社,2014:234.將上層巡視制度具體應用到高校，也要注意因地制宜，否則容易使巡察流于形式。一方面，巡察過程中深層問題難以發現。校內巡察在熟人圈里開展，巡察組工作人員屬于臨時組隊、互不了解，一些人思想認識和業務水平也不夠，再加上可能還要兼顧一些原崗位上的工作，難以有決心聚焦主力去發現違反政治紀律和政治規矩等核心要害問題，反而出現對問題視而不見避而不談或者美化工作報告的現象；有的巡察組“無論工作成效如何，最后提交的工作報告里必定要羅列多條被巡察對象存在的問題”②吳紀樹.基層巡察的實踐邏輯及其制度完善[J].求實,2017(10):28-38.，否則似乎就會顯得此次巡察工作開展得不好，甚至忽略了所列問題是否與本次巡察任務相關。另一方面，巡察成果運用與轉化機制不健全。巡察工作要實現推動全面從嚴治黨的目的，關鍵在于成果的運用與轉化。目前，一些高校還沒有形成促進和保障巡察成果運用與轉化的長效機制，巡察機構缺乏推動成果運用轉化的責任感，部分被巡察單位對巡察結果不重視，通過以研究整改之名召集會議，刻意制造新聞展示整改決心，美化整改報告顯示整改效果，在表面上營造一種積極整改并卓有成效的假象，實際上卻把整改當作一個階段性任務敷衍了事。這類重巡察、輕整改的現象客觀存在，嚴重降低了巡察工作的權威性。

三、新時代高校開展校內巡察工作的優化路徑

推進高校校內巡察高質量發展，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，從建立健全高校巡察制度體系著手，探索專項巡察模式，有效提升巡察監督的精準性，推動高校巡察與其他監督形成合力，③宋偉.新形勢下高校巡察監督：邏輯理路與優化進路[J].中國高等教育,2020(06):54-56.以期實現路徑優化。

（一）建全領導體系，加強組織領導與業務指導

建立健全科學的領導體制是高校校內巡察的首要問題，應當加強由中央統一領導、省（區、市）黨委和巡視工作領導小組指導、高校黨委和校內巡察工作領導小組負責、校內巡察組具體實施、相關部門支持的體系建設，為校內巡察工作提供堅強保障。

1.切實履行黨委巡察主體責任。高校校內巡察能否真正發揮實效，校黨委的態度是極其關鍵的。校內巡察監督是高校黨風廉政建設的重要組成部分，校黨委必須切實擔負起《巡視工作條例》規定的巡察工作主體責任①《中國共產黨巡視工作條例》第2條第4款：開展巡視巡察工作的黨組織承擔巡視巡察工作的主體責任。，把校內巡察列為貫徹落實全面從嚴治黨的重要內容。把握政治方向，做好研究部署，努力創造有利條件保障巡察工作有效開展，“建立巡察整改專題民主生活會制度，督促班子成員對照問題，主動領辦和督辦分管范圍內的問題整改”②楊蕾.切實加強黨委對巡察工作的領導[J].中國紀檢監察,2017(14):48.，督促各相關部門著力將巡察成果運用到實處。

2.加強上級巡視組的指導與監督。一方面，要加強上級巡視組對校內巡察工作方案、監督手段、問題定性等方面的指導，傳遞最新的巡視巡察工作理念與經驗。上級巡視組應當做好統籌，以便相似問題統一定性，相同困難統一解決。另一方面，要將校內巡察的開展情況和整改效果及時報上級巡視工作領導小組備案，上級巡視組負責對校內巡察工作進行抽查復核，并將意見反饋給高校黨委，督促高校紀委切實履行監督職責，避免出現同級監督模式下可能存在的監督疲軟問題。

（二）完善工作機制，夯實各項責任

工作機制是否成熟決定了工作能否有效開展。高校應當在參照中央《巡視工作條例》和省《巡視工作實施辦法》的前提下，結合高校自身的實際需求構建并完善校內巡察工作機制，形成具有高校特色的巡察制度。

1.加快制定《校內巡察辦法》。各高校要在中央、省委巡視組和省紀委的指導下加強頂層設計、完善制度措施，加快制定《校內巡察辦法》，明確巡察的機構、范圍、內容、方式、程序、權限、紀律和責任等，確保巡察工作有章可循、有據可依。

2.運用考核問責機制夯實責任。把巡察工作納入高校黨委落實全面從嚴治黨的總體格局，將工作開展情況和整改效果作為高校黨委責任目標考核及領導班子年度考核的重要參考依據，夯實黨委的主體責任。完善巡察工作規程，夯實校內巡察機構監督責任。暢通溝通渠道，夯實各有關部門全力支持與配合巡察的責任。明確職責分工、細化履職標準、確立問責機制，夯實巡察對象自覺接受監督、重視反饋意見、抓好問題整改的責任。

3.科學界定工作內容和重點。政治站位把握不到位，會導致巡察工作無的放矢，找不準著力點。因此要充分凸顯巡察的政治定位，緊盯“黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力”三大問題，緊盯關聯師生利益的重點部門黨組織及其領導班子這一“關鍵少數”，緊密結合高校實際，圍繞師生群眾關心、關注的突出問題以及招生、財務、基建、后勤、國資、人事等重點領域，著力發現如“執行黨章、貫徹落實黨的十九大精神、落實學校黨委重大決策部署、推進全面從嚴治黨、選拔任用干部、遵守黨的紀律、落實八項規定”等方面的問題。

（三）加強隊伍建設，確保人才支撐

目前，高校校內巡察隊伍面臨時間緊、任務重、經驗少的困境，亟須加強隊伍建設，組建一支政治堅定、能力過硬、作風務實的強軍鐵騎。

1.組建巡察人才資源庫。通過嚴格篩選、逐級推薦、嚴格審核，從各二級單位中選拔抽調政治堅定、素質過硬、業務熟練、善于發現和分析問題的優秀黨員干部入庫，根據巡察需要，按照“一批一組織”“一輪一授權”的原則，從人才資源庫中篩選組成巡察組，為校內巡察工作選準配強干部，保持巡察骨干相對穩定。同時，還要從整體配備上兼顧年齡、經驗、能力、專業等因素，優化人員結構，爭取達到優勢互補、配合默契的效果。

2.加強學習培訓。形式上常態化開展學習培訓。將巡察人才資源庫中全體人員的學習培訓安排納入高校年度干部教育培訓計劃，形成巡察人員參與學習培訓的長效機制。內容上注重綜合素質的提升。既要學習政治理論，提升巡察人員的政治素養和黨性修養，又要學習黨風廉政建設和反腐敗工作的新要求，訓練巡察人員開展巡察的方法和技巧，還要加強紀律教育，培養巡察人員的毅力、定力、耐力和心理承受力，切實提高巡察人員的履職能力。

3.健全紀律監督體系。校內巡察工作領導小組要嚴格工作紀律，細化、規范工作程序，制定巡察工作人員行為規范，并進行不定期抽查，督促巡察組組長加強對組員的監督管理，教育引導巡察組成員嚴格自律，依規依紀開展工作。暢通巡察違紀違法的群眾監督舉報渠道，將“自上而下”的監管與“自下而上”的監督相結合，規制巡察權力，提高隊伍組織紀律性。

4.建立科學評價機制。以發現和報告巡察對象問題線索的數量和質量為主要考核標準，建立巡察干部評價體系和賞罰分明的獎懲機制，將考核評價結果作為干部選拔任用的參考依據，優先推薦提拔考核優秀者。在學校實際情況允許的條件下，經費、人員、福利等政策應適度向巡察工作傾斜，為巡察人員順利開展工作提供保障，使巡察隊伍始終保持生命活力。

（四）創新工作方法，提高巡察效率

高校校內巡察工作應當緊密結合教育教學發展的實際情況，努力推進巡察工作的創新，不斷促進巡察效率的提升。

1.最大限度拓寬線索來源渠道。主動加強與信訪、審計、組織、財務等部門的聯絡，準確定位巡察方向。充分借助網絡新媒體的力量公開巡察對象、內容、程序、方式、意見反映渠道及舉報人權利保護等信息，擴大信息發布的受眾面，提升關注度。密切聯系師生群眾，廣泛收集意見建議，及早發現問題。

2.綜合運用多樣化的方式方法。既明察又暗訪，既注重常規巡察與專項巡察相結合，又要以專項巡察為主，堅持問題導向，圍繞校黨委重大決策部署、重要項目建設、重點工作落實，以及招生、基建、后勤、人事等重要領域中存在的突出問題，靈活運用“聽、查、訪、談、評、舉”等方法，主動出擊，精準發力，做到有重點而不固定重點，深入挖掘重要信息、重要問題和重大案件線索。

3.大力營造優良的校內氛圍。通過多樣化的校園傳播媒介擴大宣傳工作，引導廣大師生群眾走出“巡察無用”和“巡察萬能”的認識誤區。做好被巡察對象的思想工作，消除師生表達顧慮，積極引導和發動廣大師生參與監督。與黨員干部廉政教育和大學生廉潔意識教育相結合，全方位、多層次開展宣傳教育，提高領導干部和師生黨員的廉潔意識。

4.與時俱進及時更新。黨風廉政建設是一項長期工作，隨著時代的進步、社會的發展以及反腐倡廉工作的深入推進，腐敗問題也會不斷變化變異產生新的形態，群眾關注和反映的熱點也會發生轉移。這就要求校內巡察工作要堅持與時俱進，緊盯新形勢和新熱點，關注中央對巡視巡察工作的新指示及其他高校開展巡察中的新做法，及時做好工作調整和吸收借鑒，不斷發現和解決新問題。

（五）強化成果運用，落實問題整改

高校校內巡察能否取得實效的關鍵在于巡察成果的運用，必須以堅定的決心強化成果運用，落實問題整改，充分發揮校內巡察工作的利劍作用，實現正本清源的效果。

1.強化督查督辦與整改落實。巡察組要深入分析問題背后深層次的原因，結合實際提出精準有效的整改意見和建議，督促被巡察黨組織充分重視反饋意見，及時研究制定整改方案，嚴肅落實整改，及時上報整改情況和主要負責人落實整改工作的履職情況，做到邊巡察、邊反饋、邊整改，并不定期“回頭看”，加強對整改情況的檢查。校內巡察機構要對整改落實情況進行跟蹤了解和督辦，對整改不力的要及時報告黨委進行嚴肅追責，不斷深化和鞏固巡察成果。

2.建立巡察成果運用共享機制。要把巡察成果作為單位考核評價、干部選拔任用、黨風廉政建設和反腐敗工作責任制檢查的重要參考依據，實現信息共享，促進巡察成果的轉化與運用。一方面，要將整改情況納入年度績效考核管理，作為附加分或扣分項進行評價管理，整改不力的，對相關責任人進行問責。另一方面，將巡察成果和整改情況作為被巡察單位及其領導班子成員干部考核評價、選拔任用的重要依據。

3.在經驗總結基礎上加強理論研究。高校校內巡察尚處于起步階段，理論、制度尚不完善，具有較大研究空間。高校應當充分發揮其理論研究優勢，在總結校內巡察工作相關經驗的基礎上，及時加強對校內巡察及相關理論的學術研究，用馬克思主義的方法論探尋規律，以實踐推動理論，用理論指導實踐，不斷扎緊制度籠子，促進高校黨風廉政建設的規范化。