民事訴訟督促程序電子化的幾點建議

揚州大學 楊昊昱

一、督促程序電子化的概念界定

（一）督促程序的概念

根據我國《民事訴訟法》第十七章相關規定，督促程序作為一項訴訟程序，指與債務人沒有其他債權債務糾紛的債權人可就無爭議的金錢或有價證券索賠向人民法院申請支付令，如果該債權經審核后合法明確，人民法院便可以發出支付令。在法定期限內，如果債務人沒有提出任何異議，那么此支付令便會作為執行依據。

督促程序最早起源于一百多年前的德國，而我國在1991年才在《民事訴訟法》中增設了這一程序，并于2001年出臺了首個也是迄今為止唯一一個專門性的司法解釋——《最高人民法院關于適用督促程序若干問題的規定》( 以下簡稱《督促程序規定》)。督促程序與一般的簡易程序不同，前者適用范圍僅限解決給付金錢或有價證券的案件；后者主要適用于“爭議不大”的民事案件；而速裁程序或小額速裁程序是針對“爭議不大”且“數額較小”的案件。

督促程序設立的目的在于適應大量簡易經濟糾紛的解決需要，它履行了一個重要的過濾功能，就是能夠從正常的民事訴訟中剔除一些無爭議的金錢債權訴訟。督促程序簡潔、高效和不需要開庭審理的特點，在實現司法分流減負、方便債權人以費用低廉的途徑實現債權、以及快速實現正義等方面均具有重要的意義。督促程序在德國自創立以來就產生了優異的適用效果，受到了其他大陸法系國家的普遍關注，歐盟、法國及日韓等國，都紛紛效仿施行督促程序。但是督促程序在我國施行的近三十年來，并沒有得到廣泛普遍的運用，1991-2009年期間，我國經濟糾紛案件中督促程序的申請比重不斷下跌，常年不足10%。

（二） 電子督促程序的概念

近年來隨著網絡信息技術的飛速發展，司法的電子化改革得到了學界的廣泛討論。處于實務操作邊緣化的督促程序則被許多學者認為適宜先行進行電子化改革，并作為一個關鍵切入點用于推動我國司法電子化。在2016年，我國最高人民法院發布了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》，并首次提及建立電子督促程序。

之所以學界廣泛認可應率先進行督促程序的電子化改革，是因為電子督促程序已經在歐洲各國成熟運行多年，在實現司法分流和司法減負上均取得了不俗的成效。以德國為例，自1982年巴登符滕堡州為試點，到2007年5月，電子化督促程序已經累計在16個州推行?；?015年的數據可以看出，德國督促程序的收案量在530萬件左右，初級法院一審的民事受案數量在110萬件左右，實現電子督促程序推行后，平均每件案件的審理時間大幅縮短至23天①。

電子督促程序與傳統督促程序相同，在內容上主要分為電子化的申請、審查、異議、送達和執行五個部分。即通過電子方式向法院提交在線申請，法院通過電子信息系統受理申請并審查，符合條件的即向被申請人發送電子支付令。被申請人可以在法定時間內以線上的方式提出相關異議，法院在收到異議之后便可以進行裁定并終結督促程序。如果在法定時間內被申請人未提出任何異議，那么之前發送的電子支付令即可作為執行依據。

二、我國督促程序電子化的現實必要性

（一）我國督促程序的發展歷程

督促程序最早起源于德國，由1877年德國民事訴訟法進行同一明確的規定。由于督促程序在司法實踐中發揮了重要作用，被其他國家陸續采用，并通過特別程序和單獨列章的形式在各國的民事訴訟法中進行相關規定。

中華人民共和國成立后，關于督促程序的規定也逐漸完善。由于1982年實施的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》中沒有規定督促程序，我國為了適應改革開放和推進社會主義商品經濟發展，通過借鑒國外經驗和成果，在1991年于《中華人民共和國民事訴訟法》中的第17章以專章的方式規定了督促程序。1992年頒行《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》完善細化了督促程序的相關規定；在2000年頒行的《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》中又進一步體現了督促程序；在一年后制定的《最高人民法院關于適用督促程序若干問題的規定》中，最高人民法院對督促程序的推進和實施做出了更加細致深入的規定。

督促程序的立法目的即在于盡快解決那些關系明確的債權債務糾紛，這對減輕司法負擔、優化司法資源配置、快速實現訴訟經濟和訴訟效率有著顯著的作用。因此自我國1991年引入督促程序以來，學界對此就展開了熱烈的討論，理論界和司法實務部門都對此寄予了厚望，但是督促程序的實際運行情況卻讓人大失所望。

與德國督促程序在司法中受到廣泛使用的情況相反，督促程序在我國司法實踐中一直處于邊緣化狀態，法院每年收到和受理的督促程序案件占比極低。在督促程序新設的10年間，僅根據1991年至2000年的《中國法律年鑒》中對經濟糾紛案件中督促程序適用情況的統計就能從一定程度上反映出督促程序在我國的邊緣化的適用狀況（圖1）。

圖1 1991-2000我國經濟糾紛案件中督促程序適用情況統計②

2000年以后，督促程序在理論界和實務界的討論熱度已大不如前，在實際操作中督促程序的利用率也持續降低，08年以后官方的統計數據中甚至也不再涉及這一程序的運用情況。

督促程序在我國收到冷落的原因是多方面的，督促程序的立法目的固然是良好的，但想要在我國司法實踐中得到充分地、良性地運行，必須針對我國司法實情予以制度調整和改進。

（二）督促程序電子化的必要性

督促程序作為重要的司法分流程序，卻在司法實踐中背離了其立法初衷，未能發揮其理想效果。如何激活“休眠”的督促程序是理論界一直在探索的問題之一。結合國外制度的優秀經驗和時代趨勢，很多學者都提出了“督促程序電子化改革”的建議。在督促程序因解紛低效而遭遇程序空置的困境下，督促程序的電子化改革或許是能夠最快恢復督促程序的實用性和高效性的方式之一。

1.司法改革層面

就上文所提及的“電子司法”“電子法院”“電子訴訟”而言，我國各級法院在內部電子法院的建設和完善上成效顯著，但是外部電子法院相對落后，在針對當事人的服務上還不完善，比如電子訴訟服務暫未投入實行，電子法院的建設程序在國際上仍處落后水平。

電子督促程序正是建立“電子法院”的重要一環，它既需要依托法院的信息化基礎設施，更側重法院與當事人之間的電子化、信息化司法交往。督促程序的便捷、高效和不經對審即可創設執行名義的特點，與追求效率的電子信息技術非常適配。通過建設電子督促程序可以為我國電子司法的全程化改革提供試點經驗。

此外，我國涉網案件的數量不斷增加，可以預見，隨著互聯網經濟不斷深化發展，此類案件將會受到越來越多的重視。又由于涉網案件涉及的糾紛往往具有數量大金額小的特征，運用傳統的訴訟途徑解決該類案件的成本過高，導致債權人往往放棄運用法律途徑實現合法債權。但長此以往必然不利于我國互聯網經濟的合法、規范和安全的發展。另一方面，互聯網小額貸款行業發展迅速，但風險防控措施弱，因此產生的小額借貸糾紛層出不窮。由于其數額小、借貸關系明確，都在線上操作完成，法律管控薄弱，社會上甚至發展形成“借貸村”等網絡黑色產業鏈，不斷侵蝕著社會信用體系。為了以較低的成本收回欠款，網貸平臺大多不采用傳統訴訟方式，而是采用電催，甚至暴力催收方式進行追索，進一步提高了使用司法救濟渠道解決互聯網小額貸款糾紛的必要性③。針對此現象，《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》為“網上糾紛網上審”提供了明確的指導，電子督促程序能夠很好地適配互聯網小額貸款糾紛的線上解決。

2.法院層面

督促程序設立的重要目的之一就是為司法減負，合理地配置司法資源，實現司法分流。而在我國目前的實踐情況中，法院依舊要對支付令的申請進行形式和實質的雙重審查，需要接受債權人的書面申請和債務人的書面異議。因此對法院而言，督促程序的使用性價比不高，與普通的訴訟審判程序相比也并未節約較為可觀的時間和精力。但是電子督促程序剛好能彌補這一方面：

電子督促程序采用全程電子化的處理模式，當事人可以通過網絡在線下載申請表格，在線填寫提交，法院的審查、回復以及送達也可通過電子信息的方式傳輸，較之傳統書面紙質提交處理的方法更為簡便快捷。而通過設定固定的網絡填寫格式，可以有效規避技術錯誤，提高申請的正確性和有效性，法院也能夠極為簡便地通過信息技術機械化地對支付令申請進行形式審查，且可由司法輔助人員進行操作控制，整個申請-送達過程都能實現線上進行，能夠最大限度地減輕法院的人力工作負擔。

根據2007年德國司法實踐方面的數據，在全年約730萬個支付令申請中，大概有95%左右的案件是通過電腦實現自動化處理的，另有500多萬個案件在督促程序下得到了妥善解決，大概95萬的案件被轉入訴訟程序。同時，《德國民事訴訟法》規定，如果該督促申請是通過自動化處理的方式進行解決，則法院的處理完成最晚不能超過接到申請的翌日④，這說明德國的電子督促程序操作簡便、迅速、高效，能夠很好地實現案件分流和訴訟經濟的效果。

三、我國督促程序電子化建設的關鍵問題

正如何勤華教授所述，“法律移植不單單是應該的，也是必需的，更是當然的。然而法律移植必須遵從理性、審慎、針對性等原則，特別是針對西方法律的移植，需要保證讓相關法律具備適用性的條件”⑤。電子督促程序在德國、歐盟、奧地利、日本等地都取得了良好的適用效果，我國應該借鑒這些地區制度設計的優秀成果，在試點法院推行反饋的基礎上，有針對性地對電子督促程序的申請方式、審查標準、安全保障等方面進行調整統一，并通過進一步的實踐試點促進此項電子制度的完善和適用。首先要注意的是以下一些重點問題：

（一）保障當事人程序選擇權

電子督促程序因適用“電子方式”而能夠有效地提高訴訟效率、減輕法院負擔以及促進案件的繁簡分流，不論是對當事人而言還是對于審理法院而言都能夠降低訴訟成本。然而，雖然電子程序在設定目的上是為方便當事人而存在的，但不能變相地削減當事人的權利，不能更改當事人本質的權利義務。因此在當下時代背景下，尚不應該成為強制性程序。

當事人可以自主權衡是否使用該項電子程序，而法院則要盡到幫助當事人充分了解、認知電子督促程序的義務。各法院應當效仿西湖區法院拍攝專門視頻及幻燈片，介紹電子督促程序的功能的方法，積極推廣電子督促程序的使用，使得絕大多數當事人能夠清楚、明確地了解該項程序，并自主選擇是否使用。

（二）設定集中管轄

根據我國《民事訴訟法》，支付令申請沒有特殊管轄要求，而是基于一般管轄原則，通過基層人民法院進行處理?；谖覈姆?，屬于債權債務糾紛的支付令申請案件，應該由債務人所在地的基層人民法院來對相關督促程序進行受理。

然而電子督促程序因為適用電子程序，打破了物理空間的限制，不需要當事人到場，傳統的管轄權限制并不存在實際意義⑥。我國電子督促程序完全可以效仿德國和歐盟的做法，在管轄問題上進行類似的集中與簡化，在全國范圍內設立集中管轄法院以專門解決電子督促程序案件。

（三）適用形式審查標準

雖然我國尚未明確電子督促程序應當適用何種審查標準，但是基于督促程序的設定目標以及流程處理特點，電子督促程序更應該使用機械化的形式審查，僅需要通過計算機系統自動核對申請人的申請條件，駁回明顯無法律根據的要求即可。

（四）限制權力濫用

由于電子支付令的申請和異議都將采用形式審查的標準，因此增加了申請人和被申請人濫用權利的風險。因此必須采取防止和限制債權人及債務人濫用督促程序的規制措施。

比如應當將債權人違反誠實信用義務惡意通過督促程序實現違俗債權等行為列入征信體系考核中，且應當給予被申請人對于被惡意申請支付令的救濟渠道，實現債權人和債務人的平等保護。而為了防止債務人濫用異議以拖延債務履行、甚至逃避債務履行、隱匿財產，有必要采取相應的懲罰措施。如規定債務人惡意提出異議以隱匿或轉移財產的，應當負擔債權人的后續訴訟費用及律師費等。

注釋

①史長青：《督察程序的設計理念：訴訟還是非訟》《政法論叢》2015年第5期。

②數據來源：1991-2000年《中國法律年鑒》，中國法律年鑒社出版。

③張晨瑋：《電子督促程序的困境與出路探析——以互聯網小額貸款糾紛為樣本》《東南司法評論》2019年9月。

④周翠：《電子督促程序:價值取向與制度設計》《華東政法大學學報》2011年第2期。

⑤何勤華主編：《法的移植與法的本土化》，法律出版社2001年第1版，第538-539頁。

⑥陳錦波：《論信息技術對傳統訴訟的結構性重塑一一從電子訴訟的理念、價值和原則切入》《法制與社會發展》2018年第3期。