探索建設工程檔案數字化轉型的杭州范例——以杭州市工程建設電子檔案單套接收及管理試點為例

■ 劉 申 余子豐/杭州市城市建設檔案館

1 單套試點背景

1.1 信息技術智聯萬物，漸趨成熟

隨著新一代信息技術的持續發展，我們已經進入“大智物移云”時代，大數據、智能化、物聯網、移動互聯網、云計算等信息技術已經融入檔案工作的方方面面，深刻改變了檔案工作方式，并成為檔案事業創新發展的主要推動力。從檔案發展歷史上來看，每一次關鍵性技術的創新應用，都推動檔案業態及其運作方式、組織結構的轉型升級。

1.2 理論研究持續走熱，漸趨一致

檔案理論界對于電子文件和電子檔案單雙套、單雙軌問題的研究持續走熱，主張電子文件單套制歸檔和電子檔案單軌制運行管理逐漸成為主流。2018年12月第九屆“中國電子文件管理論壇”設定“從雙軌到單軌——國家信息化戰略背景下的電子文件管理”主題，在推進電子文件單套制歸檔和電子檔案單軌制運行管理方面達成了廣泛共識。

1.3 政策法規已然確立，漸趨完善

近年來，國家相繼出臺一批政策法規，電子檔案的法律地位逐漸明晰。2004年頒布的《電子簽名法》為電子檔案的有效性提供了重要的法律依據，2018年國家檔案局第14號令發布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》第七條規定：“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”，第一次提出了可以僅以電子形式歸檔。2020年新修訂《檔案法》新增“檔案信息化建設”專章，明確“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從法律層面為推行電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理提供了更高層次的制度保障。

1.4 國內外實踐星火燎原，漸趨深入

美國、歐盟、澳大利亞、韓國等都在積極推進電子檔案的單套管理與電子文件的單軌運行。2011年澳大利亞政府通過《政府數字轉型政策》規定2020年所有機構的業務活動記錄均以數字形式產生；美國行政管理和預算局與NARA于2012年聯合發布《管理政府文件指令》，要求聯邦機構盡可能地消滅紙質文件；韓國在2008年總統令和2015年《電子政務法》的推動下，正在進入遠程協同職能辦公的新階段，即“超越無紙”階段。歐盟制定了《電子文件管理通用需求》和IS015489等文件管理國際標準指導相關實踐。

在國內，電子文件歸檔的實踐在各地不斷深入，漸有“燎原之勢”。2019年12月發布的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》明確規定，網絡平臺發布的信息、通信信息、電子交易記錄、文檔、圖片、音頻、視頻等電子數據可以作為訴訟證據；2015年12月，新修訂的《會計檔案管理辦法》規定，滿足一定條件的電子會計資料可僅以電子形式保存，形成電子會計檔案。2017年10月，杭州市城建檔案館在浙江省“最多跑一次”改革的推動下，在全省范圍內率先啟動了建設工程電子文件在線歸檔試點。2019年上海市城建檔案館以數字化竣工圖接收為突破口，實現了數字化竣工圖單軌制接收。

2 試點開展概況

按國家檔案局下達的試點任務要求，電子檔案單套管理包括電子檔案的移交接收、管理利用和長期保存。結合《試點工作方案》和專家評審意見，本次試點工作重點圍繞接收方式、接收標準規范、“四性”檢測以及平臺改造建設等方面開展。

由于工程建設項目的周期性，建筑、道路、橋梁、綠化、軌道交通、地下管線等不同類型建設項目城建檔案館接收進館的工程檔案內容不同。試點項目從工程項目和參建企業兩個維度出發，選取同時符合項目處于在建階段、近年內即將竣工、管理信息化水平較高和工程檔案信息化管理水平較高的建設單位一起參與試點工作。最終確定華東勘測設計研究院三墩基地改復建工程作為試點項目，該項目建設單位同時也是項目建設五方主體中勘察、設計、施工單位之一，有助于施工階段工程電子檔案的接收。

經過一年多的試點工作，我們梳理建設工程電子檔案的歸檔時間節點、接收方式，重構了既適應單套電子文件接收管理特點，又對應工程審批制度改革要求的業務流程；制定“四性”檢測方案，成功改造了既符合試點要求，又滿足國產化運行條件的信息系統，并在平臺上通過了試點項目單套歸檔的全過程測試；對涉及單套電子檔案管理的相關制度規范標準提出了適用性意見建議，并結合工程建設電子文件的特點，形成《工程建設電子檔案在線接收技術規范》《工程建設電子檔案在線接收管理規范》《工程建設電子檔案“四性”檢測方案》。

9月初，著名葡萄酒講師朱利安——中文說得最溜的法國人，收到了來自葡萄酒大師協會的郵件——自己MW的盲品的考試順利通過了！這就意味著，他離“葡萄酒大師”只差最后的“論文”（Research Paper）。但不知道為什么，他并沒有想象中那樣欣喜若狂。

3 主要做法經驗

3.1 實際操作層面

3.1.1 梳理建設工程電子檔案歸檔節點。針對工程建設電子檔案形成周期長的特點，我們對應工程審批制度改革將工程建設項目審批流程劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段（參見《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》），統籌考慮過程管理與接收節點，按工程準備、工程施工、竣工圖形成和竣工驗收四個節點開展工程建設電子檔案接收工作，保證既突出“在線接收”這一節點管理，又涵蓋工程建設電子檔案形成全過程管理。

3.1.2 區分不同來源工程電子檔案接收方式。按照政府類和非政府類兩種來源，建筑工程檔案進館范圍116項材料中由政府部門產生的有16項，主要在項目前期立項審批和竣工驗收時產生。目前浙江省已實現建設工程投資項目全流程網上審批，建設項目證照類文件均在浙江政務服務網“浙江省工程項目審批監管系統”中形成，通過政府部門間實現共享。其他由建設五方主體、第三方測評機構等非政府部門產生的電子文件，由建設單位確認歸檔后，通過在線上傳的方式向城建檔案館移交。

3.1.3 提供在線和離線兩種電子檔案移交方式。現階段樁基檢測報告等第三方檢測機構出具的文件、鋼筋出廠證明文件等建筑原材料合格證等大量施工階段的工程文件尚不具備原生電子文件歸檔條件。實踐中也有不少建設單位愿意選擇離線移交工程檔案。因此，適應不同移交方式需求，我們在信息系統改造過程中，通過浙江省統一身份認證、電子簽章、數據共享、流程控制、全過程留痕等技術手段，實現電子檔案在線接收及管理。同時，提供接口標準滿足離線接收需求，為不同電子檔案接收提供可供選擇的途徑。

3.2 技術運用層面

3.2.1 成功改造既符合試點要求，又滿足國產化運行條件的信息系統。試點過程中，適逢浙江省加快推進國產化建設進程，我們在改造現有的信息系統時自加壓力,將操作系統由Windows變為Linux，開發語言由.Net變為Java，數據庫由SQL、MYSQL變為達夢等國產數據庫，原有系統中的圖像查看控件、地圖控件、接口標準等均需重新開發。經3個月的調整完善，最終實現了既滿足試點工作要求，又滿足國產化要求，還能滿足工程建設五方主體中大量使用非國產化終端的社會用戶需求的系統平臺開發建設工作。

3.2.2 開發“四性”檢測工具，實現平臺“四性”檢測功能。平臺通過后臺內置“四性”檢測工具，對建設單位上傳或接口交換到平臺的電子檔案開展自動檢測。對于檢測發現問題的電子檔案，鎖定檔案名稱、位置和具體問題情況，形成檢測報告反饋建設單位進行整改。為避免建設單位在電子檔案上傳系統后，才能獲取檢測結果，造成工作反復，在平臺中同步為建設單位提供“四性”檢測工具，用于其自行開展檢測，實現與平臺統一“四性”的檢測標準。同時，鑒于當前存在紙質檔案掃描件和電子件共存的情況，因此在“四性”檢測中對兩者加以判別、區分和統計，為今后的原生態電子檔案單套制接收的可行性積累應用數據。

3.2.3 引入區塊鏈技術，解決電子文件安全認證問題。由于工程建設電子檔案電子來源廣泛，不可避免地出現一份檔案上多個不同單位的電子簽章。如果采用單一的電子簽章核驗的方式，在校驗中后續簽章會對前序簽章產生“噪音”信息，干擾最終核驗結果。我們在試點中引入區塊鏈技術，分別采用接口核驗和哈希值校驗兩種技術對電子簽章和電子檔案進行檢測。接口校驗，通過與浙江省政務服務網（或其他簽章公司）對電子簽章的數據格式正確性、簽名值正確性、證書有效性、時間戳有效性、簽章有效性等內容核驗；哈希值校驗，通過文件產生環節、文件包封裝環節分別形成哈希值，完成電子檔案上傳后對文件和文件包兩個哈希值進行校驗，以確定是否被篡改。電子檔案上無論簽章數量多少，無論簽章是否互認，均以哈希值來確定電子檔案是否被篡改。通過兩種技術互補，確保“四性”檢測更為精準、有效。

3.3 制度規范層面

試點過程中，針對此次試點涉及的制度規范標準《文書類電子檔案檢測一般要求》《國家檔案局關于電子檔案移交與接收辦法》《電子檔案移交接收操作規程（征求意見稿）》《電子檔案單套管理一般要求（征求意見稿）》《電子檔案管理系統基本功能規定》《電子檔案管理系統通用功能要求》等提出了適用性意見建議，并結合工程建設電子文件的特點，形成了《工程建設電子檔案在線接收技術規范》《工程建設電子檔案在線接收管理規范》《工程建設電子檔案“四性”檢測方案》，供業內推廣實施工程建設電子檔案單套制接收、管理參考借鑒。

4 相關成果應用

4.1 重構面向單套電子文件接收和管理的業務流程

根據建設工程電子檔案接收范圍，梳理形成主體、接收方式、接收時點、文件類型等，形成《杭州市建筑工程電子檔案來源梳理列表》，確定政府部門形成的項目開竣工審批電子文件在線歸檔時，向建設單位提供接口共享方式獲取，建設五方主體及工程材料供應商等企業形成的工程建設電子檔案，由建設單位通過在線接收系統平臺移交。同時提供在線和離線兩種電子檔案移交方式。

4.2 改造滿足“四性”檢測和國產化要求的信息平臺

在需求調研、流程梳理、接口申請等前期工作基礎上，依托已建工程建設電子檔案在線接收及管理系統，進一步改造完善工程建設電子檔案在線接收平臺，通過浙江省統一身份認證、電子簽章、數據共享、流程控制、全過程留痕等技術手段，實現電子檔案在線接收及管理。

4.3 形成符合實際的電子檔案接收和管理的規范標準

4.3.1 工程建設電子檔案在線接收技術標準。主要對工程建設電子檔案格式、電子簽章、電子檔案元數據及“四性”檢測方案、數據接口標準等五方面進行規范。其中電子檔案分文本文件、元數據文件、數碼照片、視頻文件、音頻文件、數據庫文件、虛擬現實文件（BIM應用）以及地理信息數據文件等不同類型；電子簽章明確了應用規則及校驗內容；電子檔案元數據分別規定了文件、業務、責任者、關系的元素與子元素及編號等內容。

4.3.2 工程建設電子檔案在線接收管理標準。明確工程建設電子檔案移交流程、分類編目及著錄規范以及工程建設電子檔案存儲備份、安全保管等要求，制定電子檔案移交與接收登記表以及工程項目級、單位工程級、案卷級、文件級著錄表單。

4.3.3 工程建設電子檔案在線接收管理“四性”檢測方案。對照《文書類電子檔案檢測一般要求》，按照電子檔案移交、接收、長期保存過程中的真實、完整、可用和安全要求，對工程電子檔案元數據、軟硬件環境等方面進行適當的調整，重點補充了適應工程建設電子檔案“四性”檢測的內容，形成工程建設電子檔案“四性”方案。

5 幾點思考

5.1 單套電子文件管理試點與數字化改革整體推進

本次試點能夠取得成功，得益于參與各方的信息化、數字化工作基礎，與浙江省、杭州市數字化改革整體水平息息相關。這也是國家檔案局選擇杭州市城建檔案館開展全國唯一的建設工程電子文件單套管理試點的原因所在。試點表明，從被動接收已形成的紙質或電子檔案，到主動從源頭上對工程檔案的形成形態提出規范，應遵循適度引導的原則，建設工程電子文件單套歸檔的全國推廣，取決于各地各級政府數字化轉型發展的進程。

5.2 單套電子文件管理與全鏈條安全體系

單套電子文件管理，對于檔案全生命周期的安全環境提出更高的要求。試點表明，運用區塊鏈等技術，實現電子數據傳輸過程的機密性、不可抵賴性和完整性管控；完善電子檔案安全監管機制，構建多級別安全審計平臺；強化事前預防、事中管控和事后追責，健全安全事故問責機制，打造高效開放的全鏈條安全防護體系不可或缺。

5.3 單套電子文件管理與城建檔案杭州范例

從甲骨、金文到竹簡、縑帛，從紙張、膠片到電子文件，不僅僅是載體的變化，更意味著檔案工作方式、理論乃至思維觀念的革命。試點表明，單套電子文件管理模式的變革將推動城建檔案數字化轉型更加深入，依托人工智能、區塊鏈、知識圖譜等技術，引領AI輔助檔案審核、數字資源深層價值挖掘、數字檔案知識化圖譜構建等演繹發展，為高質量發展建設共同富裕示范區提供杭州范例。