深度貧困地區鞏固脫貧攻堅成果的障礙與機制構建

劉麗娜，李 波

（1.湖北師范大學 經濟管理與法學院，湖北 黃石 435002；2.中南民族大學 經濟學院，湖北 武漢 430074）

隨著深度貧困地區宣告脫貧，我國脫貧攻堅工作取得了全面勝利，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。精準脫貧要求不落一人，本質上要求穩定脫貧成果，即形成“代內脫貧不返貧、代際貧困不傳遞”的可持續脫貧格局。從現實來看，深度貧困地區雖然擺脫了絕對貧困，但空間地理區位劣勢和發展基礎薄弱的情況客觀存在，致貧返貧因素并未得到根本消除，脫貧人口穩定增收的韌性較差，鞏固拓展脫貧攻堅成果仍面臨巨大挑戰。剖析深度貧困地區穩定脫貧的障礙，構建鞏固脫貧攻堅成果的機制，不僅事關全國鞏固拓展脫貧攻堅成果的大局，更事關鄉村振興戰略的順利實施。

一、深度貧困地區精準脫貧的實踐回顧

2017年，習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上指出，脫貧攻堅的主要難點是深度貧困，連片的深度貧困地區主要在“三區三州”[1]?！叭齾^三州”深度貧困地區位于天山至昆侖山山脈、青藏高原主體及黃土高原和橫斷山脈的過渡地帶的廣大區域，聚居著藏族、彝族、回族、維吾爾族、柯爾克孜族等少數民族，是我國生物多樣性保護、水源涵養及防風固沙的重要區域，生態地位尤為重要和突出?！叭齾^三州”面積295.3萬平方公里，占全國面積的30.8%，占14個集中連片特困地區面積的68.6%；下轄212 個縣（市），包括36 個邊境縣，具有固邊睦鄰、向西開放的重要地位和獨特優勢。深度貧困地區作為最難攻克的堡壘，是脫貧攻堅的重點工作區域，對此，國家相繼制定了系統科學的推進政策和實施方案，大致可劃分為統籌推進、重點攻克、決戰決勝、鞏固拓展等四個時期。

第一階段：統籌推進期。在扶貧開發進程中，國家相繼設立了14個集中連片特困地區、592個國家扶貧工作重點縣，并在2014年將國家級貧困縣擴展至832個。2013年以來，精準扶貧戰略思想從頂層設計、總體布局和工作機制等方面將扶貧工作推向新發展階段，而后，2014 年第二次中央新疆工作座談會、2015 年中央第六次西藏工作座談會強調多措并舉，持續攻堅。《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《“十三五”脫貧攻堅規劃》的相繼實施，進一步明確了各地脫貧攻堅步驟，以及制定相關扶貧專項規劃的行動指南，脫貧攻堅基礎進一步夯實。

第二階段：重點攻克期。2017年6月，習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上系統闡述了深度貧困的特征和成因，提出促進區域發展和東西部扶貧協作、加大對口支援和內生動力培育力度等政策措施。同年10月，黨的十九大明確部署重點攻克深度貧困地區的脫貧任務；11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》要求，“新增脫貧攻堅資金、項目和舉措優先向深度貧困地區傾斜”，構建適應深度貧困地區脫貧攻堅需要的支撐保障體系。2018年6月，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》強調，要集中力量支持“三區三州”等深度貧困地區脫貧攻堅；同年，旅游扶貧、教育脫貧、網絡扶貧、健康扶貧等補齊短板的政策和項目大量出臺并實施，有效推進了深度貧困地區的脫貧攻堅，其中“三區三州”貧困人口由2017年的305萬人減少至2019年的43萬人，貧困發生率由14.6%下降到2%，脫貧攻堅進程加快，成效顯著。

第三階段：決戰決勝期。2020年3月，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調，要確保如期完成脫貧攻堅目標任務，確保全面建成小康社會。2020 年11 月21 日，甘肅省臨夏州東鄉族自治縣等8個深度貧困縣退出貧困縣序列，標志著“三區三州”全部脫貧；11月23日，貴州省最后9個深度貧困縣退出貧困縣序列，標志著深度貧困地區絕對貧困問題得到歷史性解決，我國脫貧攻堅取得全面勝利。

第四階段：鞏固拓展期。深度貧困地區多位于高寒山區、邊疆地區、生態功能區，自然條件惡劣，生態普遍脆弱，災害、地方病、殘疾等返貧風險突出，產業基礎普遍較弱，脫貧成果有得而復失的隱憂[2]。2021年1月，《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，擺脫貧困的縣，自脫貧之日起設立5年過渡期，保持現有主要幫扶政策總體穩定，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接?？梢姡柟掏卣姑撠毠猿晒屯七M鄉村振興在總體導向和戰略目標上一致，而且在政策實施上具有連續性，在執行機制上具有協同性，是全面建設社會主義現代化國家的重要環節。

二、深度貧困地區鞏固脫貧攻堅成果的理論邏輯

改革開放以來，以農村扶貧開發為中心的國家減貧行動經歷了依靠農村經濟體制變革減貧、區域開發式扶貧、綜合性扶貧攻堅、整村推進和“兩輪驅動”等不同階段[3]，農村土地改革[4]、以工代賑[5]、勞務輸出[6]等措施在促進農村經濟超常規增長的同時，也導致貧困人口急劇減少；而區域開發式扶貧、“國家八七扶貧攻堅計劃”、確立592個國家扶貧工作重點縣和14個集中連片特殊困難地區等政策的實施，推動了扶貧戰略從救濟式到開發式，再到參與式的重大轉變[7]（9），為促進扶貧開發事業進入新發展階段奠定了堅實基礎。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持精準扶貧精準脫貧方略，重點推進深度貧困地區脫貧攻堅，確保2020 年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。以習近平總書記關于扶貧工作的重要論述為指導，學界開展了減貧理論[8]與實證探索[9]、扶貧現狀與績效評價[10]、扶貧機制與對策構建[11]等大量研究。而重點關注深度貧困地區的研究內容細致、成果豐碩，從產業[12]、就業[13]、教育[14]、金融[15]、電商[16]、醫療[17]、生態[18]等扶貧領域積極建言獻策，對拓展脫貧攻堅的理論研究范疇和政策實施空間具有較強的現實意義。

當前，我國扶貧工作已經從脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和治理相對貧困的新階段。在總結延續脫貧攻堅經驗做法的基礎上，建立“后2020”穩定脫貧機制[19]和返貧預警機制[20]，通過價值轉變、組織變革、規則重組推進脫貧攻堅與鄉村振興戰略耦合[21]，實現鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興進行分區域梯次化、分政策常態化的銜接過渡[22]。進入“后扶貧時代”，深度貧困地區經濟社會全面發展，但生態脆弱和地理偏遠的客觀現實并未從根本上改變，內生發展動力和造血功能不足的主觀劣勢仍較明顯，脫貧人口持續快速增收致富缺乏韌性[23]，致貧返貧風險依舊較為顯著。因此，鞏固拓展深度貧困地區脫貧成果需要解除穩定脫貧的突出障礙，通過產業發展、教育培訓、社會綜合治理等措施建立有效銜接鄉村振興的推進機制和政策體系。

三、深度貧困地區鞏固脫貧攻堅成果的障礙因素

（一）生態環境脆弱

脆弱的生態環境是深度貧困地區鞏固脫貧攻堅成果的重要障礙。第一，深度貧困地區以高山、高原、山地、峽谷、荒漠地貌為主，地質條件復雜，高寒缺氧，輻射強烈，干旱少雨，立體氣候特征顯著。第二，深度貧困地區覆蓋了森林、灌叢、草地、冰川、濕地、荒漠等六大生態系統，是典型的生態極敏感和高度敏感區域，草原退化、凍融侵蝕、沙漠化等生態問題普遍，地震、滑坡、泥石流、寒凍、森林火災等災害頻繁，生態風險復雜、修復難度大。第三，深度貧困地區覆蓋珠穆朗瑪峰水源涵養區、塔克拉瑪干沙漠防風固沙區、涼山生物多樣性保護區等重要生態區域，環境調節功能突出。第四，重要的生態使命和環保規劃限制了深度貧困地區的產業類型、資源開發、基礎設施建設等，使該地區面臨著短期內經濟發展容量有限與生態保護責任無限的矛盾。

（二）基礎設施短缺

深度貧困地區難以形成系統完備的公共工程和基礎設施體系，脫貧人口的發展訴求與服務供給存在結構性不匹配現象，導致脫貧人口造血功能不足，制約了經濟社會可持續發展。首先，脆弱的生態環境、復雜的地質條件及惡劣的氣候使各類工程施工周期長、技術難、成本高，交通、電力、水利、產業等基礎配套設施損毀率高。其次，地域廣闊直接增加了基礎設施的建設成本和施工難度，基礎設施全覆蓋較難實現，且環境影響評價制度在生態功能區全面實行，工程項目建設面臨特殊規制。最后，基礎設施發展不平衡不充分現象仍較突出，交通、醫療、教育、商業服務等基礎設施規?？偭坎蛔?，且城鄉分配不均，社會資本投資吸引力較低，鞏固脫貧成果的基礎設施環境支撐能力較弱。

（三）產業升級受限

雖然脫貧縣市大都形成了產業帶貧機制，但產業升級仍存在諸多短板和制約瓶頸。第一，產業基礎薄弱。深度貧困地區歷史上長期處于偏僻、封閉的狀態，自給自足的農牧業經濟比例較高，產業發展根基薄弱。第二，產業規?；捷^低。各類產業扶貧項目及工程初具規模，但總體產量不足，集體經濟弱小，農牧產品及加工業、民族手工業、民族醫藥等傳統產業呈現“小、散、粗”的特征；缺少龍頭企業和拳頭產品，品牌知名度不高，產業鏈延伸及經濟貢獻能力明顯不足。第三，產業資產權屬不清。扶貧產業項目的資本產權屬性模糊，國有資產管理不健全，管理歸屬不清晰，國有資產面臨流失風險，且產業利益聯結方式和管理機制不完善，產業收益率偏低，不利于產業可持續發展。

（四）內生動力不足

初步脫貧人口具有文化水平低、生計能力弱、身體素質差、返貧風險高等特征，主動反貧的內生動力不足，脫貧穩定性差。第一，生存環境惡劣，包蟲病、大骨節病、地氟病、地甲病等地方病頻發，嚴重影響當地貧困人口身體健康，成為返貧的突出障礙。第二，教育資源不足，受教育水平偏低，直接制約脫貧人口掌握新知識、新技術的能力，限制了從業方式和崗位渠道，就業素質較弱。第三，貧困亞文化[24]代際傳遞使脫貧人口在生產生活方式中表現出對地緣關系的依賴和對固有生產生活方式的傳承，呈現出保守求穩的經世觀念及持續擺脫貧困的惰性。第四，脫貧人口應對返貧風險的能力和主動性較差，容易因病、因災、因婚、因疫、因市場行情變化等因素致貧返貧，返貧風險普遍較高，脫貧穩定性不足。

（五）貧困意識固化

貧困意識固化，即貧困人口陷入時間與空間的雙重裹挾，在繼承歷史文化傳統的同時，又困囿于生存艱難、能力缺乏、家庭貧困、無力脫貧、甘于貧窮的惡性循環，形成了一種無奈接受貧困事實、代際傳遞貧困思想、嚴重依賴貧困的文化。精準脫貧更多的是側重從收入角度解決絕對貧困問題，貧困的精神根源未能徹底根除。深度貧困地區集“邊疆、民族、直過、貧困”于一體，地理位置偏遠，社會發育程度較低，脫貧群眾面臨信息時代快速變化和貧困意識固化的雙重壓力。同時，我國西藏、新疆南疆四地州及云南怒江的36 個邊境縣與緬甸、印度、阿富汗等九國接壤，承擔著維穩戍邊、安邊固邦的神圣使命，是我國向西開放的前沿。邊境問題往往與宗教問題、民族問題相互交織，并且容易引發社會矛盾，加劇了鞏固拓展脫貧攻堅成果的艱巨性和長期性。

四、深度貧困地區鞏固脫貧攻堅成果的機制構建

（一）深度貧困地區鞏固脫貧攻堅成果的機制設計

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發工作，堅持精準扶貧精準脫貧的基本方略，構建“三位一體”大扶貧格局，形成了以“七個堅持”為主要內容的中國特色反貧困理論，走出了一條富有中國特色的減貧道路，為鞏固拓展脫貧攻堅成果和持續推進鄉村振興提供了科學路徑和持久動力。當前，我國正處于鞏固拓展脫貧成果同鄉村振興銜接的過渡時期，具體實踐中的利益博弈、制度缺陷及認識不足均可能引發政策規避和錯位現象，需要繼續通過完善深度貧困地區鞏固脫貧攻堅成果機制來拓展脫貧成果，更好地服務于鄉村振興。美國經濟學家利奧尼德·赫維茨、羅杰·邁爾森和埃里克·馬斯金創立和發展了“機制設計理論”[25][26][27]，其核心是在信息分散和信息不對稱的條件下設計激勵相容的資源配置機制，通過運用分析研究工具來分配資源或設計制度[28]，此理論為解決經濟社會發展的許多現實問題，特別是為政策出臺提供了啟發。

首先，鞏固脫貧成果機制是一個信息傳遞和交換的系統，為信息及時傳遞和有效應用提供基礎平臺，克服地理偏遠、設施落后、教育薄弱等障礙，提升群眾接收信息和利用資源的能力，暢通參與市場經濟活動的渠道。其次，鞏固脫貧成果機制設計要考慮激勵相容，協調鞏固成果與鄉村振興銜接過程中出現的新思想與舊觀念、生態保護與經濟發展、市場變化與政策時效等問題，不斷完善鞏固脫貧成果的運行機制。再次，鞏固脫貧成果機制設計也是一個“確定目標—機制設計—運行分析—性能評價—目標校對”的循環流程。在“十四五規劃”和二〇三五年遠景目標的戰略框架下，設計鞏固脫貧攻堅成果的體制機制，并將其融入鄉村振興的全過程、各環節，針對政策穩定、產業壯大、人才培育、內源提升、返貧預警等方面實施動態管理與評價，且根據現實變化進行政策及措施調整，不斷推進脫貧攻堅成果鞏固拓展和鄉村建設工作機制實施。

（二）深度貧困地區鞏固脫貧攻堅成果的機制構建

“三位一體”大扶貧格局作為脫貧攻堅戰略的頂層設計，是將專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的機制共同體。進入新時期，應在此基礎上穩步推進專項扶貧政策、加大行業參與力度、加強整合社會力量，形成“三位一體”升級版格局。同時，以鞏固拓展脫貧成果和鄉村振興為目標，構建“政策推進—產業造血—責任落實—內源提升—返貧預警”的機制體系，與“三位一體”大扶貧格局統籌融合，發揮產業扶貧的根本作用，強化責任落實，提升內生發展動力，實施動態返貧預警，實現深度貧困地區產業興旺，農民持續增收（如圖1）。

圖1：深度貧困地區鞏固脫貧成果機制體系

1.政策推進機制。強有力的政策支持既是有效的社會引導，更是最直接的助推劑。在黨中央的統一指揮下，充分發揮政治優勢和制度優勢，全面部署精準脫貧目標任務，構建中國特色的脫貧攻堅政策體系，確保2020 年全面脫貧和同步小康。因此，在5 年的過渡期，脫貧政策只能強化不能減弱。一方面，政策推進為行業參與提供了政策保障，有序推進政府職能部門信息系統實時聯網與數據共享，利用行業政策精準幫扶特色產業、生態保護、基礎設施建設等領域，不斷創新幫扶機制及方式方法；另一方面，政策推進有利于整合全社會的幫扶資源，匯聚各方面的力量，將更多醫療、技術、資金、教育資源瞄準脫貧地區和脫貧人口，完善公共服務和社會綜合治理體系。

2.產業造血機制。鞏固脫貧攻堅成果機制需要激活產業造血功能，促進其他機制良好運轉，充分發揮產業扶貧作用。第一，立足深度貧困地區的資源稟賦及產業結構，大力發展高原生態旅游業、高原農牧業、藏毯產業、沙漠綠洲果業等受益產業類型，形成以資源變產品、以品牌帶產業、以產業促增收的互動融合格局。第二，強化脫貧地區特色、優勢產業的技術和物質裝備支撐，打造特優產業全產業鏈，并促進一、二、三產業融合發展，將農牧業與旅游、康養、教育等產業深度融合，走出一條生態環保、特色鮮明、收益穩定的高質量產業發展道路。第三，整合利用政策、資本、技術、電商等資源，激發龍頭企業、供銷合作社、就業驛站、衛星工廠等產業實體的市場活力，優化電商營銷、就業培訓、金融貸款、結對幫扶等服務，促進特色產業人才隊伍梯隊搭建及民族品牌產業鏈活態傳承步伐，逐步形成造血活血、傳承帶動、持續穩定的增收模式。第四，明確扶貧產業資本及項目的國有產權屬性，在縣級及以上單位成立扶貧開發公司，統籌管理扶貧產業資本，確保國有資產的保值增值，構建并完善可量化的多元利益聯結機制，實現產業盈利和脫貧人口增收的共贏。

3.責任落實機制。確保脫貧攻堅成果能夠經得起歷史和實踐檢驗，需要落實三個方面的責任。第一，地方政府的責任落實和治理創新。當前鄉村振興戰略已全面啟動，需要合理確定鄉村振興環節和步驟時序，明確各級各部門的事權管理，增強各級干部隊伍能干敢干的工作能力，完善農村基層組織建設，提升鄉村治理水平，持續推進鄉村振興的各項工作。第二，全社會的責任呼吁和號召。社會扶貧是我國精準扶貧的鮮明特色之一，完善東西部協作與對口支援、社會力量參與幫扶等機制，進一步發揮聚少成多、影響面廣、效果直接的優勢，繼續為鞏固脫貧攻堅成果助力。第三，脫貧群眾的責任擔當及踐行。脫貧群眾是幫扶對象，更是鄉村振興的主體，脫貧地區產業發展和生態保護的責任最終要由當地群眾來擔當。對深度貧困地區而言，鼓勵脫貧人口參與生態保護、生態修復工程建設和發展綠色生態產業，穩定收入來源、優化收入結構，同時，強化生態保護政策落實及追責力度，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。

4.內源提升機制。自立自強、艱苦奮斗的內生動力是全面脫貧的根本動能，也是鞏固拓展脫貧成果和實現鄉村振興的精神源泉。第一，強健體質，預防疾病。健康的身體是自信的來源和致富的底氣，整合各類醫療保障資源，鞏固強化健康扶貧成果，完善地方病、慢性病、傳染病防控及治療保障體系，精準識別因病致貧返貧情況并給予分類醫療救治，宣傳引導健康的生活方式，降低和阻斷因病致貧返貧的風險。第二，教育扶智，壯大人才隊伍。持續加大脫貧地區各級各類教育幫扶和就業培訓，完善教育軟硬件設施，鞏固基礎教育，加大勞動人口教育技術培訓力度，利用人力資源管理系統對人才類型與產業需求進行精準匹配，為產業升級發展輸送各類人才。第三，扶志強志，自立自強。全面建成小康社會極大增強了脫貧人口的內生動力，內源提升機制則凸顯了脫貧群眾的主體地位和責任意識，樹立勤勞致富和創新創業的先進典型，利用新媒體宣傳政策方針，將鄉風民約、評優爭先等具體制度設計和操作過程融入鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興中，持續激發脫貧群眾的內生動力和內在活力。

5.返貧預警機制。穩定脫貧是評價脫貧攻堅成果的重要標準之一，建立返貧預警機制有助于鞏固脫貧攻堅成果，是實現穩定脫貧的必要措施。一是加強因病返貧預警，追蹤監測脫貧人口、邊緣人口的健康狀況，重點關注典型案例并加以研究，對高返貧率的疾病加強監控和防治。二是加強對氣象及地質災害的風險預警，強化對次生災害、衍生災害、疫情災害的隱蔽性和突發性監測，發揮保險支農助農功能，提升災害預警和反應能力。三是持續監測因市場行情及政策變化導致的返貧情況，完善網絡扶貧信息服務，幫助各類經濟組織、脫貧人口判斷經濟變化趨勢，拓寬產品銷售和持續穩定增收的保障機制。四是加強因婚、因賭及其他原因的返貧預警，加大法治扶貧力度，提升基層組織社會治理水平，倡導勞動致富的就業觀念和健康文明的生活方式，采取措施優化營商環境，凈化社會風氣，營造文明和諧的鄉風，為鄉村振興夯實基礎、增勁助力。