社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展困境和對策研究

宋 利，柴 瑜

（1.北京城市學院 公共管理學部， 北京 100083； 2.河北開放大學， 河北 石家莊 050080）

一、社區(qū)治理創(chuàng)新的演變歷程

從社區(qū)治理的演變上看，國內的社區(qū)服務在經歷了社區(qū)發(fā)展和建設、社區(qū)管理和治理等一系列的重要階段后，正步入社區(qū)治理的全面創(chuàng)新階段。經過幾年的摸索和總結，各地的社區(qū)治理模式和機制都取得了一定的成功，形成了具有地域特色的經驗模式，但是這些模式都面臨著后期發(fā)展持續(xù)性不足的問題，如北京市的老舊小區(qū)就面臨著社區(qū)自治組織介入不足、新建小區(qū)受到治理機制嵌入困難的困擾、混合小區(qū)和村改居小區(qū)面臨著治理方式轉型困難的問題。總體來說，這些社區(qū)治理模式面臨的問題主要集中于兩方面：一方面，社區(qū)治理從傳統(tǒng)政府主導的“自上而下”向居民參與為主體的“平行式”治理方式轉變，由于各地方出臺的政策和社區(qū)實際的問題之間的匹配得不到有效兼容，治理模式難以向常態(tài)化轉變；另一方面，在社區(qū)治理的創(chuàng)新過程中，政府和社區(qū)對于社區(qū)社會組織和志愿者隊伍缺乏規(guī)范化的管理和發(fā)展性引導，其在治理后期的作用和地位逐漸被淡化，使得社區(qū)社會資本的建設遠遠落后于社區(qū)治理的實際需要。

從學術研究的角度來看，社區(qū)治理是伴隨著近幾年國家政策的出臺和地方政府的重視發(fā)展起來的，國內相關學者對社區(qū)治理領域的研究和論證十分豐富，其中大部分學者的研究主要集中于三個層次：側重于宏觀層面上論述社區(qū)治理在社區(qū)發(fā)展和社會建設中的重要性，側重于中觀層面上各地區(qū)社區(qū)治理模式的橫向比較，側重于微觀層面上某一特定地區(qū)治理模式的經驗概述和總結。集中于中觀和宏觀層面的研究論述了政府職能轉變形勢下社區(qū)治理存在的意義，集中于微觀層面的研究從經驗角度分析了社區(qū)治理的完整流程和地區(qū)經驗，但是研究只停留在治理過程的某一個特定階段，沒有持續(xù)性的跟蹤和經驗性的反饋。對于社區(qū)治理的后續(xù)發(fā)展和可持續(xù)性論證不足，也未能及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理轉變過程中銜接機制和后續(xù)發(fā)展問題。

基于當前社區(qū)治理過程中暴露出的問題和學術研究上的不足，文章通過分析當前城市社區(qū)治理創(chuàng)新中持續(xù)性不足的原因，從社會資本理論出發(fā)剖析當前城市社區(qū)治理創(chuàng)新過程中存在的困境，并針對困境提出相應的對策建議，以期找到一條符合我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展之路。

二、社區(qū)治理可持續(xù)性發(fā)展問題的生成邏輯

近些年來，隨著城鎮(zhèn)化速度加快，外來務工人員的增多以及城市商品房經濟的興起，原有的社區(qū)關系遭到破壞，社區(qū)的社會資本日漸流失，這一變化給社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展帶來了不利的影響。

1.社區(qū)組織“分散化”導致信任機制缺失

在城市社區(qū)治理過程中，由于社區(qū)組織的培育過程中缺乏有效的監(jiān)督管理，社區(qū)成員參與公共活動和社區(qū)事務沒有形成一個統(tǒng)一而又穩(wěn)定的載體，居民參與治理難以形成統(tǒng)一的合力，社區(qū)信任機制因此無法建立起來。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，社區(qū)信任的互動載體缺失。由于多元主體參與治理的機制還沒有效形成，各治理參與單位和主體之間的互惠規(guī)范比較弱化，社區(qū)各利益群體之間容易產生矛盾沖突，難以形成有效的合作力量。社區(qū)成員往往作為一個獨立的個體出現(xiàn)在社區(qū)事務中，相互之間沒有雙向的互動交流，沒有形成規(guī)模化的互動信任體系。另一方面，社區(qū)信任機制銜接載體的缺失。對于社區(qū)社會組織來說，其規(guī)范化道路依舊任重而道遠，加上政府和社區(qū)居民對社會工作者缺乏足夠的認可和正確的使用，導致社區(qū)社會組織的發(fā)展空間受到限制，社區(qū)社會組織的力量比較薄弱，很難有效地發(fā)揮動員居民的作用，居民參與治理的上傳下達的銜接載體便無法發(fā)揮應有的功能。[1]在這樣的情況下，社區(qū)居民的需求和意見很難得到有效的反饋和解決，社區(qū)跟居民的信息溝通之間并不對等，影響了社區(qū)信任資本的生成和凝聚。

2.社區(qū)利益“多元化”導致行為規(guī)范失調

隨著我國社會分層化現(xiàn)象的不斷加劇，城市社區(qū)利益主體也變得更加多元化，導致社區(qū)治理中多元主體之間沒有形成統(tǒng)一的合力，各參與主體之間缺乏有效的利益協(xié)調機制。主要表現(xiàn)在社區(qū)居委會和社區(qū)居民之間的利益關系上，使得社區(qū)治理中個人化傾向比較嚴重，社區(qū)利益多元化正逐步演變?yōu)樯鐓^(qū)利益“碎片化”。[2]縱觀北京市部分街道社區(qū)治理的過程，我們可以發(fā)現(xiàn)，造成社區(qū)行為規(guī)范失調的原因主要有兩個方面：一是居民內部利益的多元化和分散化帶來的規(guī)范失調。社區(qū)互惠基礎的弱化導致社區(qū)居民自身和社區(qū)居民之間的關系變得緊張，加上城市社區(qū)外來人口和流動人口的增多，社區(qū)居民的自我防衛(wèi)意識更強，主動參與意識更加薄弱，社區(qū)有待于形成對社區(qū)居民和其他參與主體的普遍號召力和約束力。二是社區(qū)共同遵守的行為規(guī)范機制的破損。由于社會工作者的參與空間狹小，志愿者力量的發(fā)展也缺乏長效的外在動力機制，加之政府、社工機構、社區(qū)居委會等主體之間的角色定位不夠明晰，最終導致社區(qū)與居民之間的上傳下達機制得不到有效的建立，居民缺乏參與社區(qū)治理的有效途徑。[3]居民自身參與意愿的不足和各參與單位參與機制的缺失，使得各參與主體之間沒有形成統(tǒng)一的合力，影響了社區(qū)共同遵守的行為規(guī)范的建立和發(fā)展。

3.社區(qū)居民“理性化”導致互動網絡斷裂

在當前城市社區(qū)治理進程中，由于治理方式轉化中缺乏有效聯(lián)動機制，治理仍然是對居委會的引導和扶持，導致社區(qū)其他人力資本的不足，進而影響社區(qū)信任機制的合成。在社區(qū)層面上，主要表現(xiàn)在居民對居委會的信任和配合程度上。由于居民理性人角色的變化使得他們不愿意配合居委會從事跟自己沒有直接利益相關性的工作，普通民眾把這些細小的治理問題當成是社區(qū)政府的責任，看作跟自己沒有關系的社會行為。在社區(qū)成員層面上，由于受傳統(tǒng)的政府自上而下的管理方式的長期影響，在我國大多數民眾心中普遍存在一種集體服務和被動接受的意識，居民的自主參與意識和參政議政的熱情比較低，對于社區(qū)公共服務和管理方面問題的觀察度和敏感性不夠。在社區(qū)治理層面上，例如社區(qū)治理過程中的停車管理、社區(qū)綠化、居民養(yǎng)寵不規(guī)范等問題經常困擾著社區(qū)，究其原因可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理問題之所以反反復復，難以得到根治，主要還是跟居民對治理問題的參與度和與社區(qū)的配合度有關。社區(qū)治理過程中自發(fā)監(jiān)督機制的建立和健全以及社區(qū)對居民的有效引導都要建立在社區(qū)互助網絡的基礎上，而社區(qū)居民的理性化直接影響了社區(qū)網絡的構建，因此使這種治理問題得不到有效的控制和解決。

三、社區(qū)治理持續(xù)性發(fā)展問題的解決策略

社區(qū)治理是一個涉及眾多群體和社會組織的多元參與過程，其本身由于受到眾多的因素影響而具有復雜性，同時社區(qū)治理創(chuàng)新也是一項長期工程。因此，社區(qū)治理的創(chuàng)新不僅要創(chuàng)新一種機制和模式，更應當考慮到創(chuàng)新的持續(xù)性發(fā)展問題，既要在“外在”構建創(chuàng)新型的機制模式，更要在“內化”上提升社區(qū)社會資本，全方面共同打造社區(qū)治理的新格局。

1.開展基層民主協(xié)商，構建社區(qū)信任資本

由于社區(qū)治理參與主體的多樣性，社區(qū)信任資本的構建涉及不同的參與單位和組織，因此難以對每個參與單位進行細致引導，因此需要尋找一種有效的途徑和方式來實現(xiàn)社區(qū)信任共同體的合成。從傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式到社區(qū)協(xié)商實踐模式的轉變，基礎在于形成社區(qū)主導下的多元參與協(xié)商共治的格局，重點在于充分發(fā)揮社區(qū)居民的參與熱情和積極性。在社區(qū)治理的過程中，社區(qū)協(xié)商可以有效地調動社區(qū)成員積極性，使他們通過不同的方式參與到社區(qū)協(xié)商實踐中來，為社區(qū)治理中社區(qū)信任資本的積累提供有效的銜接機制。[4]在社區(qū)治理中，一是要在政府的方針和政策引領下，社區(qū)應該將著力點放在引導居民參與、構建互惠的基礎上，通過對各參與主體進行引導，才能為社區(qū)協(xié)商中社區(qū)居民提供一個良好的互動參與環(huán)境，營造一種良好的信任氛圍。二是社區(qū)要以樓層為單位，為充分發(fā)揮樓門長和居民代表主體的作用，借助樓門長以及所在樓層部分老干部、老黨員的力量，利用他們熟悉居民情況的優(yōu)勢，動員社區(qū)居民和做好居民工作，構筑起信任溝通的橋梁。三是在社區(qū)治理過程中要充分發(fā)揮各主體之間的互動資本優(yōu)勢，號召社區(qū)居民通過社區(qū)協(xié)商的方式參與到社區(qū)治理進程中來。為此，社區(qū)居委會要完善社區(qū)成員參與社區(qū)協(xié)商的途徑，提升社區(qū)居民的治理參與方式，協(xié)同其他社區(qū)社會組織和社會工作者共同為居民參與治理提供便利，通過良好的社區(qū)互動關系來促進社區(qū)信任合作機制的建立，為社區(qū)治理創(chuàng)新提供第一動力來源。

2.規(guī)范社區(qū)組織管理，完善行為規(guī)范體系

規(guī)范社區(qū)治理各參與主體的社區(qū)行為，能夠形成規(guī)范有序的社區(qū)規(guī)則規(guī)范，為社區(qū)社會資本的生成和凝聚提供必要的內在支撐條件。在當前的社區(qū)治理背景下，提升行為規(guī)范可從以下兩個方面進行：一方面要完善自治組織行為規(guī)范。提高其在城市社區(qū)治理中的地位，完善相關激勵舉措和監(jiān)管措施，促進有效的、長久的社區(qū)治理規(guī)范化機制的形成。社區(qū)要重視社區(qū)社會組織的培育，發(fā)揮其鏈接社區(qū)內外資源和提供居民參與平臺的作用，使其能夠為社區(qū)治理的開展添磚加瓦。激勵社區(qū)社會組織參與城市社區(qū)治理，需要落實各項政策法規(guī)、簡化社區(qū)自治組織的申請程序、不斷給予來自政府的鼓勵和扶持。另一方面要完善居民行為規(guī)范。鼓勵社工結合社區(qū)治理的特點及自身的業(yè)務優(yōu)勢來發(fā)掘社區(qū)居民代表，培育居民領袖，并對他們進行培育和幫扶，建立相應的居民示范組織和隊伍，打造特色的社區(qū)社會組織的服務品牌，對他們參與城市社區(qū)治理所取得的良好效果進行宣傳和獎勵，引領更多的居民參與到社區(qū)組織和志愿者隊伍中來，進一步激發(fā)城市社區(qū)治理的活力。

3.引進社工專業(yè)力量，串聯(lián)社區(qū)組織網絡

社區(qū)組織網絡是將社區(qū)成員聯(lián)結在一起的載體，是凝聚社區(qū)各參與主體的力量，匯集多方參與智慧的平臺，也是構建社區(qū)社會資本的最后一道關卡。社區(qū)治理本身就是一張巨大的互動聯(lián)系網絡，在網絡中有眾多占據著不同資源和位置上的網結點，社會工作和社區(qū)志愿者就是這些網結上最重要的兩個點。社工是以助人為職業(yè)的專門從事社會服務的人，志愿者是主動來承擔社會責任而不計報酬的人，兩者都是城市社區(qū)治理的重要組成部分，能夠為社區(qū)居民參與公共事務的管理提供有效途徑。社會工作者要做好溝通者的角色，處理治理過程中其他利益群體之間的溝通問題，促進各參與主體在治理過程中的互動交流；要充分發(fā)揮社區(qū)志愿者隊伍的作用。在專業(yè)社會工作者參與社區(qū)治理的過程中，通過社工與志愿者力量的結合，能夠更加有效地促進社區(qū)治理工作的開展，解決社區(qū)社會工作專業(yè)人員不足的問題，從而更好地推動社區(qū)治理中專業(yè)社會工作元素的融入，發(fā)揮志愿者力量在服務社區(qū)治理中的作用，提升社區(qū)治理的整體水平。最后要將兩者進行有機的結合，通過開展專業(yè)培訓來提升志愿者的能力，促成雙方之間良好合作關系的建立，為居民提供服務和利益訴求反饋機制，開展居民互助和社區(qū)共助，構建有效的社區(qū)互動網絡。

四、研究總結

城市社區(qū)治理的創(chuàng)新不僅在于機制和模式上的創(chuàng)新，更在于社區(qū)綜合治理能力的提高，這樣才能更好地實現(xiàn)社區(qū)居民的基本利益，加強社區(qū)發(fā)展和建設的活力，促進和諧美好社區(qū)的建設。歸根到底，基層社區(qū)治理創(chuàng)新的本質就是實現(xiàn)社區(qū)公共權力從政府向社區(qū)居民的下沉，發(fā)揮居民的積極性和主動性來參與社區(qū)建設。因此，社區(qū)治理的參與主體應該是多元的，而當前社區(qū)治理創(chuàng)新的機制和模式往往急于從參與的力量和治理的平臺上進行創(chuàng)新，而忽視了社區(qū)社會資本的匯聚和積累，使得社區(qū)多元主體構成的平等協(xié)商、合作共贏社區(qū)社會資本網絡體系更加完善，為城市社區(qū)治理創(chuàng)新提供源源不斷的持續(xù)動力。

本研究探討了當前城市社區(qū)治理創(chuàng)新持續(xù)性發(fā)展的難題，總結以上觀點筆者可以發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理可持續(xù)發(fā)展問題的解決策略，可從以下兩個方面解決：首先從社會資本的信任、行為規(guī)范上看，社會資本在社區(qū)治理過程中主要體現(xiàn)在社區(qū)與居民之間的信任關系、社區(qū)社會組織的行為規(guī)范以及社區(qū)共商共治局面的建立，通過社區(qū)社會資本的逐步積累，有利于推動治理方式由自上而下向平行式轉化過程中聯(lián)動機制的建立，規(guī)范和管理社區(qū)社會組織，加快社區(qū)社會資本的建設步伐，為社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的外在推動力。其次從社會資本的互動網絡構建上看，城市社區(qū)治理主要表現(xiàn)為一種人際互動關系，既有社區(qū)居委會和社區(qū)治理的其他參與群體之間的關系，也有社區(qū)治理各參與主體之間的互動關系。通過彼此之間的互動來建立一種互惠基礎，由此建立一種信任規(guī)范，為社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展提供內生力量。因此，構建以建設社區(qū)資本為內核的社區(qū)治理創(chuàng)新體系，可以為破解社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展問題提供新的路徑，推動社區(qū)善治和居民自治局面的有效形成。