政府環境審計助推黑龍江省資源型城市轉型發展實施路徑

李 瀟，周 明

(1.黑龍江八一農墾大學，黑龍江 大慶 163319；2.大慶油田路橋公司，黑龍江 大慶 163453)

1 引言

黑龍江省位于我國領土東北端，總面積約47.3萬km2，境內石油、煤炭、森林資源豐富，是典型的資源大省。建國后在大規模開發的基礎上形成了“油城”大慶；四大煤城——雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河；森工城——伊春和大興安嶺地區。這些城市形成后，在吸納人口、匯聚人才方面為黑龍江省乃至全國的發展，發揮了積極作用。然而時過境遷，由于資源的不可再生性，經過幾十年大規模的開采，這些城市都陷入了發展后勁嚴重不足、經濟從高峰斷崖式下滑、環境惡化的困境。

針對這一困境，各界也都提出過一些可行的建議，大多集中在產業轉型、模式創新方面，在已有的實踐中取得了一些成效，但是離成功轉型相差甚遠。黑龍江省要實現資源型城市的高質量發展，就得突破固有思維，從生態文明高度，實現人與自然和諧發展，政府需要加大對資源型城市的環境審計。習近平總書記在黨的“十九大”中指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國[1]。將生態文明建設上升到國家戰略。因此，黑龍江省資源型城市需要以生態環境為突破口，以政府環境審計為手段，以生態文明建設為目標，加大環境管理改革步伐。

2 黑龍江省資源型城市生態環境發展現狀

在“油城”大慶、四大煤城雞西、鶴崗等、“森工城”伊春經過幾十年的開發開采后，在取得一系列經濟社會發展貢獻的同時，城市生態環境也深深地打上了人類的烙印。盡管在開發中這些城市也采取了一些保護措施，大慶加大濕地保護、限制高耗能的排污，伊春加大天然林保護。但從長遠來看，這些城市在轉型發展中面臨著開發與保護、經濟發展與環境協同的難題。如果不能有效處理這些問題，就無法建設生態文明，更無法徹底地實現城市轉型發展。

2.1 煤炭燃燒排放壓力較大，霧霾持續時間長

黑龍江省地處東北平原最北端，氣候干燥寒冷，而且冬季漫長。長達6個月以上的取暖成為生活必須。供暖供熱的企業在整個供暖季需要夜以繼日的燃燒大量煤炭，煤炭燃燒中提供了熱量，同時不可避免的要排出一氧化碳和煙塵、粉塵。目前，大慶、雞西、伊春等地在煙粉排放時雖然采用了符合國家環保標準的排放措施，環境空氣質量優良天數相對較好。但是年復一年的煤碳類能源的燃燒始終困擾著城市，尤其是冬季霧霾天氣增加，空氣質量下降，為持續改善空氣質量的城市蒙上了一層陰影。

2.2 大量占用破壞土地，地質災害隱患嚴重

整個黑龍江省，黑土地是上天賦予的寶庫，形成了全國產量第一的大糧倉。但是就幾座主要的資源型城市而言，形勢不容樂觀。如大慶油田經過60余年的開發，先后經歷了自噴階段、注水階段和生物驅油3階段的發展，一定程度上破壞了原有的地質結構，盡管通過注水穩定了一些地下的生態環境，但總體來看，地質下陷嚴重，地基承載能力有限。加之油田采礦區域條塊分割，缺乏相互協調配合，造成地質修復難度較大，或者是根本就沒有地質修復。鶴崗因礦山開采而產生的地面裂縫、變形及地面塌陷等也破壞了大量的土地。黑龍江省的耕地資源主要集中在建三江地區，通過機械化大農業，雖然創造了“北大倉”。但大慶、雞西、伊春等地的土壤基本上都因礦產開采而破壞，加上寒冬漫長、低溫凍土，土壤的可利用率較低。

2.3 地下水系破壞，水質惡化影響居民健康

黑龍江省內江河湖泊較多，松花江、嫩江、黑龍江縱橫交錯。但是分布于大慶、雞西等地的水源有限。以大慶市為例，其飲用水源主要來自于嫩江，油田開發中需大量使用水，加之距離、成本等因素制約，地下水使用量劇增。由于油田開發中，為防止地質塌陷，人工注入了大量的水，這樣就形成了兩種地下水。自然的地下水和人為的地下水相融合，使得土壤中含堿量過高，經過沉積循環，地下水含堿度偏高。近年來，大慶市及周邊地區心腦血管等各類地方病頻發、人口流失或多或少與這一因素有關[2]。雞西在采煤過程中，地下采煤影響了地質結構變化，地下斷層破壞了區域間地下水系的溝通，各類污水的沉積使得地下水水質也受到不同程度的污染。

3 政府環境審計的積極作用

政府環境審計是國際上比較流行通用的一種環境監督審計制度，是國家審計機關依法對經濟社會發展中的環境污染問題和環境責任進行評價監督的活動，是審計機關的一種新興的職能，在推動資源型城市可持續發展方面發揮著重要作用。十九屆五中全會強調“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，“堅定不移貫徹新發展理念，譜寫生態優先、綠色發展新篇章”[3]。中央的戰略指導為黑龍江省資源型城市的轉型發展指明了方向：資源型城市的轉型一定是長遠的可持續性的轉型，是以綠色發展為基礎的高質量轉型，而非只是簡單的產業轉型。

3.1 環境審計具有預警作用，利于提高環境承載力

政府發揮環境審計作用，通過預先的事前審計，在轉型發展時候，提前從環保的角度進行規劃設計，改變傳統“先污染后治理”的模式。雞西、鶴崗等地的轉型已經多年，絕大多數都集中在產業延伸、產業轉型上，對環境角度的實踐也有過，呈碎片化、暫時性，系統化的從政府環境審計的角度來實現轉型研究，尚屬薄弱環節。因此從政府層面利用審計手段通過環境對城市發展、居民生存、人與自然的和諧等方面的影響，評估轉型中在城市建設、新興產業的招商引資對環境的承受能力來發揮預警作用[4]。首先，在全社會營造一種環境優先的意識，轉型先從環境入手，從市民的環保意識作為審計指標；其次，建立環境預警機制，對未來將推進的城市建設、招商引資等方面隨時啟動預警機制以提高環境承受力[5]。

3.2 環境審計具有財務控制作用，利于監督節約環保資金

資源型城市轉型屬于一個系統工程，所需資金數量較大。按照傳統思路，財政資金主要分配在硬件建設上，環保上的資金分配較少。在生態文明建設戰略指導下，環保的重要性日益顯現，財政資金的投入、使用占比增加，如何高效的使用環保資金，就需要政府審計部門建立一套成熟的環境財務合規性審計的評估體系，從成本控制、環保預算、環保資金的透明度等方面加大財務審計力度，從而達到監督環保資金科學使用的良性態勢。

3.3 環境審計具有績效評估作用，利于檢驗轉型發展水平

當前，一些高污染的如煤炭城市在資源減產、經濟下滑后，更為嚴重的是面臨大氣、土壤、水資源的破壞。提高政府環境審計的地位，以環境績效為審計的重點，有利于在資源型城市的轉型發展中做到警鐘長鳴。環保是轉型的重中之重，應以環境績效為抓手，來衡量轉型的成功性，檢驗黑龍江省資源型城市在高質量轉型發展中的水平。

4 實施路徑

4.1 建立健全轉型發展中政府環境審計法律法規

黑龍江省資源型城市的轉型發展需要從可持續發展的視角出發，將生態環境保護放在重要位置，政府要有所作為就必須在環境審計上發揮預警、監督、評價等系列作用。實現科學轉型發展需要科學規范依法對環境進行審計。首先需要制定適合各地情況的環保規章制度，明確政府環境審計的職能范圍、權限內容、運作程序和相應責任。其次，針對環境審計的特點，在轉型過程中，拿環境審計的具體內容如審計的對象、審計內容、審計目標等來衡量轉型的成效。

4.2 重視政府環境審計，完善審計問責機制

黑龍江省資源型城市的發展已呈現出跌落狀態，當前，無論是大慶、雞西、鶴崗，還是伊春，普遍存在資源減產、人口流失、環境污染等問題，可持續發展壓力巨大。環境審計機關作為環境監督專門機構，具有權威性、專業性的典型特點。轉型需要強化環境責任的審計問責，一方面通過各類自媒體、網絡平臺暢通舉報渠道；另一方面與紀檢監查與司法機關保持聯系，對環境違法行為保持高壓態勢。

4.3 創新環境審計技術方法，提高城市轉型科學性

傳統的審計模式是按照經濟審計方法，派出人員深入企業等單位進行統計分析，這種方式有一定的弊端，如果審計對象存在隱瞞就會對總體的掌控存在偏差，無法真正做到準確無誤的全覆蓋。在對環境審計中，各城市政府就需要創新審計新方法。可以利用大數據，將政府、企事業單位、礦區都納入到環評數據庫中，并適時進行數據更新，精準把握在轉型發展中環境污染的新線索。對樣本選擇要精準，可以將冬季供熱排放采樣分析，驗證環保的重視程度，以新產業的引進標本，環評效果、社會聲譽為關鍵，驗證產業轉型環保的科學性。

4.4 加強政府環境審計國際合作，共同分享轉型成果

資源型城市轉型是世界性議題，如何徹底轉型成功，國際上都在共同探討。加強合作，共同分享經驗是目前資源型城市轉型發展的共識。對黑龍江省而言，加強政府環境審計與國際接軌。統一環境審計標準，實現大數據的共享，如在氣候檢測，粉塵顆粒的排放上統一資源型城市排放標準。同時共同組建環境審計團隊，對資源型城市的大氣、土壤、水質開展同步審計，并進行信息交流，分享環境對轉型發展的成功經驗。

5 結語

從環境審計的角度來看，推動黑龍江省資源型城市轉型發展，對建設生態文明，實現高質量發展意義重大。當前，在黑龍江省整體經濟低迷的情況下，只有按照創新、協調、綠色、開放、共享的五大理念，加強政府環境審計，實現人與自然的和諧發展，才能真正實現資源型城市的成功轉型。