黨對軍隊絕對領導制度研究的三種路徑

★ 王永昌 張天昊

“堅持和完善黨對人民軍隊的絕對領導制度”，是中共十九屆四中全會作出的重大戰略部署，也是當前理論界研究的重大課題。新中國成立以來，學術界圍繞中國共產黨對軍隊絕對領導制度的研究，大致可以總結為現實制度研究、法規制度研究、法治體系研究三種路徑。每種分析路徑都在制度研究史上形成了獨特的邏輯主線，顯示了各自的功能。新時代堅持和完善黨對人民軍隊的絕對領導制度，應該充分吸收這三種分析路徑的優長和已有研究成果，把黨對軍隊絕對領導制度研究再向前推進一步。

一、現實制度路徑研究經久不衰

現實制度路徑研究把制度視為現實的產物。他們把領軍制度的“靜”與中國歷史的“動”結合統一，根據各歷史時期的政治軍事形勢，用發展、聯系的眼光觀察制度的創生與演進。現實制度視角的分析，強調中國共產黨對軍隊絕對領導制度與其他制度、制度體系乃至政治場域、軍事環境、文化傳統等的聯系，重點研究黨對軍隊絕對領導制度與政治、軍事的關系，制度設計與制度實踐的關系，制度運行過程中的各種關系等。

（一）現實制度路徑的適用范圍。現實制度路徑研究對黨對軍隊絕對領導制度發展的各歷史時期具有很強的分析和解釋能力。比如，劉琳、葉桉、李紅浪基于建黨到建軍的歷史，專門研究了南昌起義與黨對軍隊絕對領導原則和制度的發端。①劉琳、葉桉、李紅浪：《略論南昌起義與中國共產黨對軍隊絕對領導原則與制度的發端：基于從建黨到建軍的偉大實踐》，《江西科技師范大學學報》2018年第2 期。李月軍聚焦1927—1934年的黨軍關系，劃分了黨對軍隊絕對領導的實踐層與制度層，發現了黨對軍隊絕對領導制度“實然”與“應然”之間的差距，并結合史料分析了這種差距產生的原因。②李月軍：《“黨軍共生”背景下的多重實踐：1927—1934年中共的軍隊政治工作與黨軍關系》，《軍事政治學研究》2013年第1 期。王建國根據1927—1949年黨領導軍隊的實踐，分析了黨對軍隊絕對領導原則的確立與制度構建，提出黨對軍隊絕對領導原則在人民軍隊創建之初就已經明確，黨對軍隊絕對領導的制度建設以黨的組織系統為重要依托，新型政治委員制和政治機關制對加強黨對軍隊的領導至關重要，黨領導軍隊的制度設計在反對軍閥主義傾向的斗爭中不斷健全，解放戰爭時期黨中央絕對權威的強化進一步完善了黨領導軍隊的制度。①王建國：《黨對軍隊絕對領導原則確立與制度構建：基于1927—1949年實踐的研究》，《中國軍事科學》2015年第1 期。趙澤寬、樊樹軍探究了新中國成立后黨對軍隊絕對領導決策體制的發展與完善。②趙澤寬、樊樹軍：《建國后黨對軍隊絕對領導決策體制的發展與完善》，《長纓》2012年第8 期。陳飛從軍隊領導指揮體制改革后建立的軍委管總、戰區主戰、軍種主建新體制出發，探討了作戰指揮權與建設管理權分離的體制下堅持黨對軍隊絕對領導不動搖問題。③陳飛：《實行“兩權分離”體制必須堅持黨對軍隊的絕對領導不動搖》，《軍事學術》2015年第7 期。由此可見，現實制度分析路徑實際貫穿和應用到了中國共產黨建軍以來領軍制度發展演變的全過程。

（二）現實制度路徑的研究對象。現實制度路徑研究有的以黨委制、政治委員制、政治機關制等制度的創生發展為對象，有的以黨對軍隊絕對領導的原則及其制度化為主題。比如：康士建、李書吾、沈國權、宋錦華、岳智慧等很多學者，把筆墨投向了黨委制的創建、中斷與發展。④康士建：《中國人民解放軍黨委制》，北京：國防大學出版社，1993年。李書吾、沈國權：《黨對軍隊絕對領導的根本組織保證：我軍黨委制的歷史考察及其啟示》，《軍事歷史研究》2007年第3 期。宋錦華：《始終堅持黨對軍隊絕對領導必須把握幾個重要環節》，《軍隊政工理論研究》2012年第3 期。岳智慧：《我軍黨委制的歷史沿革及啟示》，《西安政治學院學報》2014年第3 期。叢文勝、袁新濤、高民政、于洋等人考察了軍委主席負責制的形成發展。⑤叢文勝：《強化憲法確立的軍委主席負責制》，《中國社會科學報》2015年7月29日，第5 版。袁新濤：《黨對軍隊的絕對領導與軍委主席負責制的形成和發展》，《黨的文獻》2016年第4 期。高民政、于洋：《權威認同視域下的軍委主席負責制》，《國防》2019年第4 期。孔海峰、史熠南研究了人民軍隊雙首長制的歷史發展。⑥孔海峰、史熠南：《人民軍隊雙首長制歷史發展淺析》，《軍事歷史》2020年第1 期。更多的研究以黨對軍隊絕對領導的原則及其制度化為主題，論文數量非常之多，著作也不斷涌現。代表性論文有齊德學的《“黨對軍隊絕對領導”原則形成和堅持的歷史考察》⑦齊德學：《“黨對軍隊絕對領導”原則形成和堅持的歷史考察》，《軍事歷史》2012年第4 期。，楊邦榮、鄭皓的《黨對軍隊絕對領導中國特色基本軍事制度形成的歷史考察》⑧楊邦榮、鄭皓：《黨對軍隊絕對領導中國特色基本軍事制度形成的歷史考察》，《軍事歷史研究》2011年第2 期。，熊杏林等人的《論我國黨對軍隊絕對領導的基本軍事制度》⑨熊杏林、劉宗勝、李世源、吳承富：《論我國黨對軍隊絕對領導的基本軍事制度》，《軍事歷史研究》2012年第1 期。，廖國庚、蔣均時、李錚的《論黨對軍隊絕對領導基本軍事制度的突出優勢》⑩廖國庚、蔣均時、李錚：《論黨對軍隊絕對領導基本軍事制度的突出優勢》，《馬克思主義研究》2015年第1 期。，等等。公開出版的著作有汪海筠的《略論黨對軍隊的領導制度》（1958年，上海人民出版社），海軍政治部的《黨指揮槍》（1997年，江西教育出版社），劉明福、高津滔的《聽黨指揮》（2007年，人民武警出版社），空軍政治部宣傳部的《堅持黨對軍隊絕對領導基本問題》（2007年，藍天出版社），高民政的《軍事政治學導論》（2010年，時事出版社），李博平的《領軍之制》（2015年，國防大學出版社）等。

（三）現實制度路徑關注的影響因素。現實制度路徑研究主要關注黨的指導思想、蘇聯因素、歷史傳統與黨對軍隊絕對領導制度發展之間的關系。馬恩列斯等革命導師，毛澤東、周恩來、鄧小平等領導人，朱德、彭德懷、陳毅、羅榮桓等高級將領關于黨對軍隊絕對領導的論述和觀點，得到一些學者的高度重視。蔣乾麟對蘇聯軍隊一長制和人民軍隊黨委制進行了比較分析，認為解放軍在很長一段時間里都是以蘇軍為榜樣，但是最終選擇了適合國情軍情的黨委制，一個國家選擇怎樣的軍事領導制度與本國國情、軍情和民族文化傳統相關聯。?蔣乾麟：《略論無產階級軍隊黨委制與一長制》，《軍事歷史研究》1994年第1 期。徐勇在《近代中國軍政關系與“軍閥”話語研究》（2009年，中華書局）中，用翔實的歷史資料研究了軍閥話語、文治傳統對民國初期領軍體制的影響，國民黨“黨軍”制度的失敗和中國共產黨“黨指揮槍”原則的成功，政黨領軍制度的歷史意義等問題。郭太風、馮憲書等人分析了黨對軍隊絕對領導制度對黃埔建軍經驗的繼承與創新，認為黨對軍隊絕對領導制度汲取了國民革命軍和蘇聯紅軍政治工作的經驗。①郭太風：《以軍制黨與以黨制軍的不同路徑：中國共產黨與國民黨兩黨處理黨與軍隊關系述評》，《上海行政學院學報》2004年第5 期。馮憲書：《中國特色軍隊政治工作制度的形成過程及啟示》，《軍隊政工理論研究》2009年第2 期。這些研究以中國歷史變遷為宏闊背景，從革命斗爭、革命環境、革命理論、革命政黨與革命軍隊的關系中，構建了黨對軍隊絕對領導制度發展的清晰圖景和內生邏輯。

二、法規制度路徑研究應時而生

法規制度路徑研究是貫徹落實依法治國、依法治軍基本方針的必然結果。進入改革開放新時期，鄧小平提出“一手抓建設、一手抓法制”的重要思想，反復強調治軍要嚴，要抓軍隊法規制度建設。1990年6月，江澤民簽發《內務條令》，把“堅持從嚴治軍、依法治軍，實行嚴格的行政管理”作為人民軍隊內務建設的一項重要原則規定下來。1997年3月，依法治軍方針上升為國家意志，《中華人民共和國國防法》第18 條明確規定：“中華人民共和國的武裝力量必須遵守憲法和法律，堅持依法治軍。”隨著依法治軍的提出和推進，軍內有關機構和學者開始用法的理念整理法規，用法學理論研究法規建設，把黨對軍隊絕對領導制度研究逐漸引向法制軌道。

（一）法規整理方面。把黨對軍隊絕對領導制度嵌入國家法律、軍事法規、軍事行政法規、軍事規章、黨內法規和規范性文件之中，尚未發現有專門和系統的法規選編。20 世紀90年代，中央軍委法制局組織編輯了《中華人民共和國軍事法規匯編·政治卷（1949—1988）》《中華人民共和國軍事法規匯編·政治卷（1989—1993）》，匯編了組織、紀檢、干部、宣傳、保衛等方面法規100 多件。原總政治部組織編輯了《黨風廉政建設法規選編》（1998年）、《軍隊政治工作法律法規學習文件選編》（2004年）、《關于軍隊領導干部作風建設法規制度摘編》（2007年）等資料，從法律、軍事法規和規章、黨內法規中選編了一部分與政治工作密切相關的法規和文件。原南京政治學院和原西安政治學院編寫了《軍隊政治工作現行文獻與法規選編》（2004年）、《軍隊紀檢監察工作法規選編》（2004年）等教學參考資料。必須指出的是，這些資料匯編工作是在傳統法制觀的指導下完成的，只有部分內容涉及黨對軍隊絕對領導，沒有注意黨內法規和軍事法規的界分，大量軍隊黨內法規被歸入軍事法規和規章中。

（二）法規闡釋方面。新世紀以來，研究人員緊跟黨和軍隊法規建設步伐，編寫出版了一系列學習材料，對這些法規進行細致的文本闡釋，把黨對軍隊絕對領導相關法規普及到黨員干部和廣大官兵。比如，胡耀武、齊春元、魏江等人，編寫了“中國人民解放軍組織建設叢書”（2008年，藍天出版社），闡釋了黨委和支部的職責與議事決策規則、學習工作生活制度、紀律檢查工作規范和主要活動方式方法等具體內容。高光智主編了“中國共產黨軍隊支部建設叢書”（2012年，藍天出版社），對各類黨支部的設置、職責、運行的規范、方法和程序進行了具體介紹。王秉山主編的《〈中國共產黨軍隊紀律檢查委員會工作條例〉學習輔導》（2012年，解放軍出版社），全面系統解讀軍隊紀檢條例的內容，為軍隊各級紀委理解和貫徹條例提供了參考借鑒。

（三）法理研究方面。引入法學知識研究黨對軍隊絕對領導制度，是法規制度路徑在研究方法和技術上的重要進步。李亞芝、路智孟、陳爭志、周曉玲、侯嘉斌等人，研究了黨對軍隊絕對領導與依法治軍的關系，認為堅持黨對軍隊絕對領導與依法治軍在本質上是一致的，依法治軍是黨對軍隊絕對領導的保證；從歷史實踐看，黨對軍隊絕對領導始終伴隨著相應的法制建設；從現實規定看，黨對軍隊絕對領導形成了全方位的法制保障；從未來發展看，黨對軍隊絕對領導的法規制度需要進一步鞏固和完善。②李亞芝：《論黨對軍隊絕對領導與依法治軍的關系》，《昆明陸軍學院學報》1990年增刊；路智孟、陳爭志：《依法治軍是實現黨對軍隊絕對領導的重要保證》，《西安政治學院學報》2005年第6 期；周曉玲：《黨對軍隊絕對領導的法治保障》，《中國軍法》2011年第4 期；侯嘉斌：《準確把握黨對軍隊絕對領導與依法治軍一致關系》，《解放軍理工大學學報（軍事科學版）》2015年第1 期。瞿建波、單秀法認為，新中國成立以來的各部憲法都從法律上解決了黨的軍隊和國家的軍隊二者統一的問題，從根本上確立了黨對軍隊絕對領導的法理根據。①瞿建波、單秀法：《黨對軍隊絕對領導的理論、法理依據和體制保證》，《中國軍隊政治工作》2007年第5 期。楊玉玲從人民性是社會主義中國軍事法律最高價值取向出發，論證了黨對軍隊絕對領導的法理正當，從憲法、國防法的規定出發，論證了黨對軍隊絕對領導的法律依據。②楊玉玲：《怎樣理解黨對軍隊絕對領導的法理基礎》，《政工導刊》2009年第4 期。楊忠虎回顧了改革開放30年來軍隊黨內法規建設的歷史，總結了用黨的創新理論引領制度創新，以完善民主集中制為重點構建黨委領導工作機制等歷史經驗。③楊忠虎：《改革開放30年軍隊黨內法規制度建設的創新發展》，《西安政治學院學報》2008年第12 期。這些研究引入法的發展、法的價值、法的效力等法學概念，與現實制度路徑形成了鮮明區別。

三、法治體系路徑研究茁壯成長

從法制到法治的發展，從建章立制到立法、執法、司法、守法的一體化建設，是新時代的重大理論創新與實踐創造。進入新時代，依法治國、依法治軍、依規治黨全面深入發展，黨對軍隊絕對領導制度研究在“中國特色社會主義法治體系”框架內蓬勃生長，正成為黨內法規體系、軍事政策制度體系和軍隊政治工作法治體系等研究關注的熱點領域。

（一）黨內法規體系角度的研究。中共十八屆四中全會首次提出要建設中國特色社會主義法治體系，并把“形成完善的黨內法規體系”作為重要組成部分，有力推動了黨內法規實踐和理論的發展。中央軍委、原總政治部對1949—2013年制定的軍隊黨內法規和規范性文件進行了集中清理，維護了黨內法規制度的協調統一。④劉宇、石軍：《中央軍委、總政治部相繼發布〈決定〉決定再廢止和宣布失效一批軍隊黨內法規和規范性文件》，《解放軍報》2015年1月16日，第1 版。黨的十八大以來黨中央和中央軍委健全完善黨內法規，顯著改善了黨對軍隊絕對領導的法規環境。以黨內法規理論、制度、實踐為主干，以黨內法規概念、范疇、歷史、功能、方法論、制定、執行、監督、制度體系等命題為分支，以武漢大學、中國政法大學、清華大學等黨內法規研究中心為平臺，以馬克思主義理論研究和建設工程教材《黨內法規學》（2020年，高等教育出版社）的出版為標志，黨內法規學研究漸成氣候，日益繁榮。黨對軍隊絕對領導制度研究受益于黨規建設和黨規研究的發展，正在開拓黨內法規角度研究新方向。比如，柯華慶主編的《黨規學》把調整黨的對外領導關系的規范性文件概括為“黨導法規”，對黨導法規的概念、分類、結構、適用、建設進行了探討。⑤柯華慶：《黨規學》，上海：上海三聯書店，2018年，第425 ～492 頁。施新州考察了黨的領導在體制上的歷史沿革和現行黨章的規定，初步概括了黨的領導法規制度建設的基本規律。⑥施新州：《黨的領導法規制度建設基本規律研究》，《黨內法規理論研究》2019年第1 期。蘇紹龍根據黨章和軍隊領導指揮體制的新變化，探討了軍隊黨內法規制定主體的變動。⑦蘇紹龍：《論黨內法規的制定主體》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2018年第5 期。2020年制定的《中國共產黨軍隊黨的建設條例》，是一部系統規范軍隊黨的領導和黨的建設的黨內法規，對黨對軍隊絕對領導的一系列根本原則和制度、貫徹軍委主席負責制、領導體制等重大問題進行集中規定。國內黨內法規學的發展為關于黨對軍隊絕對領導的黨內法規研究，提供了豐富的理論基礎和若干法理指導。

（二）軍事政策制度體系角度的研究。2018年11月中央軍委政策制度改革工作會議要求，深化軍隊黨的建設制度改革，貫徹新時代黨的建設總要求，以黨章為根本遵循，完善軍隊黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設制度，形成維護黨中央權威和集中統一領導，確保黨對軍隊絕對領導的軍隊黨的建設制度，不斷構建中國特色社會主義軍事政策制度體系。理論工作者根據會議精神，從軍隊新體制新職能新使命出發，重點研究了黨對軍隊絕對領導的軍事政策制度體系建設與改革問題。軍事科學院原軍隊政治工作研究中心提出優化黨對軍隊絕對領導的基本制度結構，補齊紀檢、巡視、審計、司法這一制度短板，形成決策、執行、監督既相互制約又相互協調的“閉合回路”；完善黨對軍隊絕對領導的具體制度，比如軍委主席負責制貫徹落實制度、黨委統一的集體領導下的首長分工負責制和支部建在連上的具體制度等。①軍事科學院軍隊政治工作研究中心：《論創新黨對軍隊絕對領導的實現形式》，《中國軍事科學》2016年第2 期。曹二剛、古琳暉、葉曉偉認為深化軍隊黨的建設制度改革在縱向上要扭住軍委主席負責制這一根本制度，構建一貫到底的黨對軍隊絕對領導一系列原則和制度；橫向上要完善軍隊黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設制度，構建起系統完備的軍隊黨的建設制度體系。②曹二剛、古琳暉、葉曉偉：《為了政治上永遠過硬》，《解放軍報》2019年12月2日，第7 版。陳東恒、董俊林研究了黨對軍隊絕對領導在聯合作戰領域的堅持和完善，主張建立基于聯合、平戰一體的軍事力量運用政策制度體系，進一步明確指揮權責和指揮關系，使軍委、戰區兩級聯指實施聯合作戰指揮有法可依、職權分明，確保一體化聯合作戰的協調順暢和靈活高效。③陳東恒、董俊林：《把體制優勢轉化為打贏勝勢》，《解放軍報》2019年12月23日，第7 版。

（三）軍隊政治工作法治體系角度的研究。軍隊政治工作是實現黨對軍隊絕對領導的主要途徑。2014年10月古田全軍政治工作會議提出“提高軍隊政治工作信息化法治化科學化水平”，理論界對政治工作法治體系的內涵及其與黨對軍隊絕對領導的關系進行了一些探討。陳曉認為，軍隊政治工作法治建設是一個由立法、執法、用法和監督等環節組成的動態過程，應構建一個以軍隊政治工作條例為核心、涉及各類業務、兼顧平時與戰時的多層次的政治工作法規體系，建立健全政治工作法規執行體系和法治監督體系，從法理和法治的高度確保黨對軍隊絕對領導。④陳曉：《大力提高政治工作法治化水平》，《軍隊政工理論研究》2015年第6 期。李祖發認為，實現黨對軍隊絕對領導的根本要求，要在構建政治工作法治體系、保證黨對軍隊絕對領導上取得實實在在的成效。⑤李祖發：《大力提高政治工作法治化水平》，《政工學刊》2015年第2 期。杜英杰認為，堅持黨對軍隊絕對領導要嚴格依法開展軍隊政治工作，推動軍隊政治工作向立法科學化、執法規范化、監督多元化、觀念法治化方向發展。⑥杜英杰：《試論推進新時代軍隊政治工作法治化》，《國防》2018年第8 期。目前，軍隊政治工作法治體系研究成果數量依然有限，軍隊政治工作法治化的深入發展必然要與黨內法規、軍事法規結合，因此這個方向的研究必將與前兩個方向匯流融合。

結 語

研究路徑是理論探索的道路和方向。各種研究路徑從各個側面對黨對軍隊絕對領導制度進行了剖析與闡釋。現實制度路徑研究關心的是制度創生與現實實踐之間的關聯，重視黨對軍隊絕對領導制度的變化過程、內外關系、實際效果，現有研究主要是從歷史縱深角度研究制度的運行與演變，而非從時代發展角度思考制度的改革與完善。法規制度路徑關心制定主體、法規內容、效力等級，重心在立法立規，難以兼顧執法、司法、守法等環節，現有研究主要是把黨對軍隊絕對領導制度作為“遵守”的對象來闡釋，而非作為“創新”的對象來審視。法治體系路徑，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全員守法的統一，勝在體系思維和結構力量，但是在法度之外的能力建設、效能轉化等方面又力不能及，當前研究主要是把黨對軍隊絕對領導制度作為“法治體系”來思考，而非作為“治理體系和治理能力”來探討。

新時代堅持和完善黨對人民軍隊的絕對領導制度，要在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這個大背景下來審視和推進，把握國家治理趨勢、黨的建設要求和軍隊改革需要的內在統一，聚合軍隊政治工作、黨的建設、法學等學科專業的集體智慧，吸收借鑒現實制度路徑、法規制度路徑、法治體系路徑的研究成果，在治理主體方面加強黨的領導和黨的建設，在治理方式方面提高法治化科學化體系化水平，在治理效果方面加速制度優勢、組織優勢向治理效能的轉化。