基層環(huán)評(píng)審批中的問(wèn)題及對(duì)策分析

張春燕

（如東縣行政審批局，江蘇 南通 226400）

引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批是我國(guó)行政審批的重要組成部分，也是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革的重要內(nèi)容。隨著政策改革的不斷實(shí)行，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度也在不斷完善，不僅有助于提高市場(chǎng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)投資方的吸引力，還加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[1]。環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批與地方人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，如何做好基層的環(huán)評(píng)審批工作，把好環(huán)評(píng)審批關(guān)，如何讓項(xiàng)目更快、更好地落地開(kāi)花，是環(huán)評(píng)審批的重中之重。

1 基層環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的特點(diǎn)

基層環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度特點(diǎn)主要有四點(diǎn)：

1.1 法律強(qiáng)制執(zhí)行

環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度是法律強(qiáng)制執(zhí)行，這是環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度的根本特征。凡是納入《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2021版）需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）管理的建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，審批通過(guò)之后方可開(kāi)工建設(shè)。如果私自開(kāi)工建設(shè)，出現(xiàn)未批先建等行為，建設(shè)單位則必須承擔(dān)一切法律責(zé)任。

1.2 政府主導(dǎo)審批

基層的政府在環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度中處于主導(dǎo)地位，是政策的主要先行者，只有不斷樹(shù)立主導(dǎo)地位，發(fā)揮政府公信力，做到行政審批和技術(shù)審查工作相結(jié)合，才能夠針對(duì)具體項(xiàng)目做出合理的審查，政府在這個(gè)過(guò)程中一直享有最終審批權(quán)。

1.3 審查專業(yè)性強(qiáng)

基層環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)審查工作涉及大量專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)指標(biāo)和勘測(cè)工作，需要專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行審批，并且在審批的過(guò)程中，也會(huì)用到多種審查方法，這些都需要具備較強(qiáng)的專業(yè)性，審批人員的素質(zhì)與審批結(jié)果息息相關(guān)。因此，地方環(huán)評(píng)審批部門多會(huì)聘請(qǐng)專家或第三方技術(shù)評(píng)估單位進(jìn)行技術(shù)審查，確保能高效、優(yōu)質(zhì)地完成項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批[2]。

1.4 地方重視度高

環(huán)評(píng)審批關(guān)系著當(dāng)?shù)鼐用裆詈徒?jīng)濟(jì)發(fā)展，因此地方政府對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批工作非常重視。這既關(guān)系到當(dāng)?shù)卣恼?jī)，也關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。在此背景下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批工作也在不斷改革，以求適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展情況，這也促進(jìn)了環(huán)評(píng)審批制度的不斷完善。

2 基層環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批出現(xiàn)的問(wèn)題

2.1 問(wèn)責(zé)機(jī)制機(jī)動(dòng)性不足

隨著“放管服”改革的深化，任何一項(xiàng)政策的實(shí)施都會(huì)經(jīng)過(guò)層層把關(guān)，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度也逐漸完善，各級(jí)政府形成了一個(gè)科學(xué)的閉環(huán)，相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目只有在這個(gè)流程之下，才能夠進(jìn)行審批工作。并且審批的各個(gè)環(huán)節(jié)也在不斷改進(jìn)，效率和時(shí)效性都在不斷提高。通過(guò)建立完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，能夠有效地提高工作人員的工作責(zé)任心，但是另一方面也限制了審批人員的工作積極性，一些審批工作人員擔(dān)心追責(zé)問(wèn)責(zé)，對(duì)一些建設(shè)項(xiàng)目過(guò)于嚴(yán)格，導(dǎo)致服務(wù)空間被進(jìn)一步壓縮，不利于今后的發(fā)展[3]。

2.2 審批人員綜合素質(zhì)不高

隨著環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度的不斷改革，雖然已經(jīng)形成了較完善的審批制度，但是一些審批人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足、業(yè)務(wù)能力欠缺，審批人員的綜合素質(zhì)較低嚴(yán)重影響了環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的效率，降低了服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。

一方面，許多基層的審批人員在工作中不與時(shí)俱進(jìn)，不學(xué)習(xí)新法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范等，缺乏專業(yè)的環(huán)境評(píng)價(jià)知識(shí)。審批人員專業(yè)能力的不足造成環(huán)評(píng)審批的低效，進(jìn)一步影響了當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境。

另一方面，審批人員服務(wù)主動(dòng)性不強(qiáng)。服務(wù)型政府一直是我國(guó)倡導(dǎo)建設(shè)的政府，全心全意為人民服務(wù)一直是政府的宗旨，也是政府安身立命的根本。但是仍然存在一些基層的審批人員缺乏服務(wù)意識(shí)，服務(wù)積極性不高，影響了環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批效率，離主動(dòng)服務(wù)、靠前服務(wù)、上門服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)相距甚遠(yuǎn)。

2.3 中小企業(yè)不重視環(huán)評(píng)審批

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)確實(shí)取得了快速的發(fā)展，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但是我國(guó)的環(huán)境卻遭到了巨大的破壞，環(huán)境治理面臨著很大的難題。雖然近些年來(lái)我國(guó)提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，但一些企業(yè)仍然以經(jīng)濟(jì)效益為唯一目的，認(rèn)為環(huán)評(píng)審批只是項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前的一個(gè)手續(xù)，全權(quán)委托給環(huán)評(píng)單位，對(duì)報(bào)送的環(huán)評(píng)內(nèi)容一無(wú)所知，完全沒(méi)有意識(shí)到企業(yè)對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告中內(nèi)容和結(jié)論的主體責(zé)任，只想要環(huán)評(píng)的一紙批文，開(kāi)工后不重視環(huán)境治理工作，嚴(yán)重違背了可持續(xù)發(fā)展的初衷。

2.4 公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)重視度不夠

環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度在發(fā)展的過(guò)程中，也受到公眾的監(jiān)督和監(jiān)管，公眾可以采取聽(tīng)證會(huì)的方式來(lái)參與評(píng)價(jià)和監(jiān)督，同時(shí)也能夠針對(duì)本次的行為作進(jìn)一步的完善，從而確定出合理的解決方案。在建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐過(guò)程中，環(huán)境審批部門可以廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，并做出全面的考慮，從而制定出科學(xué)完善的制度，讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度更加完善。但是在實(shí)際發(fā)展的過(guò)程中，公眾參與沒(méi)有得到良好的實(shí)施，僅僅局限于一種形式，公眾的意見(jiàn)無(wú)法傳達(dá)到政府，公眾參與度非常低，嚴(yán)重影響了建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程。

3 基層環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的優(yōu)化建議

3.1 優(yōu)化環(huán)評(píng)審批制度

隨著“放管服”的深入，地方政府對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批提出的要求也更高，要讓環(huán)評(píng)審批制度能更好地融入政府決策的具體過(guò)程，就要優(yōu)化政府決策，但僅是以問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)優(yōu)化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，地方政府也要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況和特征，因地制宜，一方面地方政府應(yīng)對(duì)審批人員的擔(dān)當(dāng)責(zé)任建立起容缺審批機(jī)制，讓審批人員有更大的勇氣去創(chuàng)新環(huán)評(píng)審批工作，極大地提升環(huán)評(píng)審批效率，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的高效落地；另一方面，對(duì)國(guó)家、省、市、縣重點(diǎn)項(xiàng)目，重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程等，可以開(kāi)通綠色通道，對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)施急事急辦、特事特辦,優(yōu)化環(huán)評(píng)審批流程，建立跟蹤服務(wù)機(jī)制。當(dāng)?shù)貙徟块T應(yīng)聯(lián)合環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)提前介入、主動(dòng)服務(wù)，在環(huán)評(píng)專家論證、審查、審批等各個(gè)環(huán)節(jié)，主動(dòng)向建設(shè)單位提供全面的環(huán)保政策支持和技術(shù)評(píng)估服務(wù)，從“被動(dòng)等待式”審批向“保姆式”服務(wù)轉(zhuǎn)變，極大地縮短環(huán)評(píng)審批時(shí)間，提升服務(wù)效能，從而進(jìn)一步優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境。

3.2 優(yōu)化環(huán)評(píng)審批流程

環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的不斷完善，歸根結(jié)底就是要優(yōu)化環(huán)評(píng)審批流程。讓審批效率更高，項(xiàng)目更好地落地，政府要重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批流程的創(chuàng)新優(yōu)化，讓審批流程更加簡(jiǎn)便高效。

第一、優(yōu)化受理流程，實(shí)現(xiàn)“容缺受理”。地方環(huán)評(píng)審批部門加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境主管部門、應(yīng)急管理部門、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)編制機(jī)構(gòu)和評(píng)估單位的溝通交流，多方協(xié)作提高審批效率，確保企業(yè)“最多跑一次”。實(shí)行容缺受理，在申請(qǐng)材料主件（環(huán)評(píng)文件）齊全且符合法定條件、次要申請(qǐng)材料有缺有誤的情況下，服務(wù)窗口可先行“容缺受理”并一次性告知補(bǔ)正材料，環(huán)評(píng)審批部門同步開(kāi)展審查并在承諾時(shí)限內(nèi)作出審批決定，待申請(qǐng)人補(bǔ)正材料后出具批復(fù)文件。

第二、優(yōu)化審查流程，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光審批”。由于基層審批人員少、任務(wù)重、項(xiàng)目涉及到的行業(yè)眾多，審批人員不可能對(duì)各個(gè)行業(yè)的工藝流程、產(chǎn)污情況等準(zhǔn)確把握，這時(shí)就需要借助外腦力量，與專家或第三方技術(shù)評(píng)估單位簽訂委托合同，約定工作內(nèi)容、以及雙方權(quán)利義務(wù)、退出機(jī)制等內(nèi)容，聘請(qǐng)他們從專業(yè)角度對(duì)建設(shè)內(nèi)容以及生態(tài)環(huán)保措施的可行性、達(dá)標(biāo)排放的技術(shù)可達(dá)性、生態(tài)環(huán)境影響的可控性等進(jìn)行技術(shù)審查，實(shí)行審查全程留痕，實(shí)現(xiàn)留痕審查，陽(yáng)光審批。這樣環(huán)評(píng)技術(shù)審查更專業(yè)，不僅能為企業(yè)提供更專業(yè)的環(huán)保措施與決策，減少環(huán)評(píng)審批人員主觀判斷失誤造成的失責(zé)行為，還進(jìn)一步縮短了審批時(shí)間，提升服務(wù)效能，優(yōu)化了當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境。

3.3 優(yōu)化環(huán)評(píng)審批隊(duì)伍

不管流程怎么優(yōu)化，制度怎么健全，但人才隊(duì)伍的建設(shè)是所有改革的核心。一方面，地方政府要建立審批人員的考核機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)評(píng)審批人員的管理，規(guī)范服務(wù)行為，提升服務(wù)效能，另一方面，建立激勵(lì)機(jī)制以促進(jìn)環(huán)評(píng)審批人員主動(dòng)進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)技能，學(xué)用結(jié)合，只有專業(yè)水平達(dá)到一定深度，才能迸發(fā)出創(chuàng)新思路，進(jìn)一步提升環(huán)評(píng)審批效能，更好地為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境服務(wù)。

3.4 引導(dǎo)公眾自覺(jué)參與

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》的施行明確規(guī)定公眾有參與監(jiān)督和評(píng)價(jià)的權(quán)利，這也是環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批外部監(jiān)督的重要切入點(diǎn)，有利于環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的不斷完善。

第一，基層政府要充分考慮當(dāng)?shù)厍闆r，了解居民、企業(yè)的需求，廣泛聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用竦慕ㄗh，不斷地完善需求設(shè)計(jì)，制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的法律法規(guī)，并承認(rèn)公眾監(jiān)督的合法性，積極鼓勵(lì)群眾進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)向政府上報(bào)。

第二，加強(qiáng)環(huán)評(píng)審批宣傳工作，企業(yè)的環(huán)保意識(shí)非常重要，由于企業(yè)往往只專注于經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)保意識(shí)較低，對(duì)項(xiàng)目是否需要環(huán)評(píng)審批漠不關(guān)心，到了被查處之時(shí)后悔莫及。因此，要加強(qiáng)企業(yè)的環(huán)評(píng)審批宣傳工作，提升他們的環(huán)保意識(shí)。基層環(huán)評(píng)審批部門應(yīng)當(dāng)充分利用新媒體技術(shù)，通過(guò)媒體宣傳環(huán)評(píng)審批的重要性，不斷地開(kāi)拓信息反饋交流的渠道，為企業(yè)及時(shí)解答環(huán)評(píng)方面的相關(guān)問(wèn)題。

4 結(jié)論

隨著可持續(xù)發(fā)展觀的不斷深入，我國(guó)政府越來(lái)越重視環(huán)境保護(hù)，提出了既要金山銀山，也要綠水青山的理念，將環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度的不斷完善和改革也是本次戰(zhàn)略的重點(diǎn)，基層政府要努力將環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度落到實(shí)處，為當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)評(píng)審批服務(wù)，不斷提高環(huán)評(píng)審批效率，有效將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，既守得住綠水青山，又留得住金山銀山。