不同類型城市發展動能接續提升策略研究

摘?要：我國勞動力將長期保持高位供給，要求持續培育不同類型城市的發展新動能，不斷增強就業吸納能力。當前，我國城市發展動力發生深刻變化，“頭部城市”國際競爭力有所下降，城市發展動能呈現梯度擴散趨勢，城市間分化態勢進一步加劇。面向未來，建議重點關注全球競爭型代表城市、區域性中心城市、戰略性接續成長城市和衰退型城市等四類城市，突出比較優勢和功能互補，分級分類制定差異化發展策略，共同構建功能完備、層次有序、支撐有力的城市體系。

關鍵詞：城鎮化?城市體系?城市發展

當前，我國城鎮化率已突破60%，進入城鎮化快速發展的中后期階段，呈現城鎮化速度持續放緩、城鎮化問題集中爆發、人口流動多向疊加、城鎮格局加速分化、發展機制加速轉換等典型特征[1]。面向未來，我國勞動力仍將長期保持高位供給，城市不僅要提供1.4億新增人口的就業崗位，而且要保持2.8億存量進城人口可持續的“剛性就業”[2]。因此，為滿足長期維持在高位的勞動力就業需求和應對城市間分化趨勢，需要持續培育不同類型和不同層級城市的發展新動能。一方面，根據城市的發展階段性特征和在新發展格局中的功能定位，各有側重地增強不同類型城市的核心功能、提升發展能級;另一方面，增強優勢地區和先發地區的輻射帶動作用，通過產業、技術、人才等轉移擴散，實現發展動能在不同層級城市間的轉移接續，共同構建充滿活力的城市發展梯度格局。

一、我國城市發展的階段性特征趨勢

（一）傳統城鎮化紅利逐漸減弱，亟待培育城市發展新動能

隨著發展進入新階段，以往推動城市快速發展的要素紅利和全球化等有利外部環境正在逐漸消退，城市轉型發展和接續動能培育的壓力顯著增強[2—4]。

一是人口和低成本勞動力紅利逐漸消退。過去20年，我國城鎮單位就業人員平均實際工資增長了7倍多。同時，第七次全國人口普查結果顯示，2010—2020年全國人口年平均增長率比2000—2010年下降了0.04個百分點，15—59歲人口占比較2010年下降了6.79個百分點。根據聯合國預測，我國人口總量將在2030年達到峰值，隨著老齡化速度加快，未來勞動人口的持續下降將進一步提升勞動力成本。

二是土地作為經濟增長發動機的功能逐漸減弱。當前，城市快速擴張的時代已經過去，全國城鎮新增建成區面積自2012年起顯著下降，地方政府可支配的土地出讓金越來越有限。同時，土地對經濟的拉動效應逐漸弱化。自2010年以來，國有建設用地供應的增加已無法有效拉動經濟增長，產業用地對經濟增長的邊際效應和以地招商引資的效力也逐漸減弱（見圖1）。

三是發展環境深刻變化要求城市加快培育發展新動能。一方面，國際經濟大循環動能弱化導致部分沿海先發城市的發展模式面臨挑戰，一些高度融入全球產業鏈的“世界工廠”型城市亟須在新發展格局中尋求轉型突破;另一方面，科技創新、人力資本、營商環境、制度成本、人居環境等因素逐漸成為影響城市競爭力的關鍵因素，過去“重建設、輕管理”“重經濟、輕環境”的傳統發展理念亟待改變[5]。

（二）我國城市在全球城市體系中位勢整體提升，但“頭部城市”國際競爭力有所下降

近年來，我國崛起了一批深度融入全球經濟網絡的城市，在全球城市體系中的位勢不斷提高，逐步成為代表我國參與國際合作與競爭的重要載體。2020年中國大陸地區有36個城市入圍世界城市研究網絡（GaWC）全球城市名單，較2000年和2010年分別增加了32和26個城市。

然而，我國處于全球城市體系頂端的城市整體較少，且北京、上海等頭部城市近年來競爭力排名有所下降。整體競爭力看，根據MMF（The?Mori?Memorial?Foundation）全球城市競爭力排名，在48個樣本城市中，北京由2012年的11位下降至2019年的24位，上海由2013年的12位下降至2019年的30位，而倫敦、紐約、東京、巴黎、新加坡等城市整體排名基本穩定在前5名，首爾排名穩定在6—8名。分項競爭力看，北京、上海的競爭力差距主要體現在科技研發、文化交往、居住條件和生態環境等方面（見圖2）。在48個樣本城市中，上海和北京生態環境競爭力得分位列倒數第一和倒數第二，居住條件分列第38和43位，科技研發和文化交往均位列中游水平。

（三）城市發展動能呈梯度擴散趨勢，部分內陸潛力城市比較優勢加快釋放

整體看，我國城市間的梯度發展格局已基本形成。2010—2018年市轄區人均GDP超過15萬、10—15萬、7—10萬的城市數量占比分別提高了3.8、15.4和11.4個百分點，市轄區人均GDP小于3萬元的城市個數由91個顯著減少至21個，占比減少25個百分點，整體呈現龍頭引領、各層級城市競相跨越的梯度發展格局（見表1）。

城市發展動能逐漸由北上廣深等一線城市擴散至其他省會城市、沿海制造業大市和部分內陸區域性中心城市。產業分布方面，戰略性新興產業逐漸由北上廣深等一線城市擴散至周邊區域和成渝、長江中游、關中平原地區的內陸中心城市。人才流動方面，在二線城市“搶人大戰”和一線城市人才轉移共同作用下，近年來杭州、寧波、長沙、嘉興、貴陽、佛山、成都、西安等城市人才凈流入處在全國前列，表明高端要素擴散和重新布局的新趨勢（見圖3）。

（四）城市間分化態勢加劇，擴張和收縮型城市將長期共存

城鎮化規律表明，城鎮化中后期，城市體系呈現分化趨勢[6]。隨著人口流動逐漸由“鄉—城”轉移轉變為城市間流動，以及更加依賴于集聚經濟的現代服務業逐漸取代制造業成為吸納城鎮就業的主要載體，人口和各類生產要素將進一步向少數中心城市和大都市圈集聚，一批收縮城市將長期存在。

一方面，發展優勢地區極化趨勢明顯。我國23個GDP過萬億元城市發展優勢不斷增強，GDP和人口占全國比重分別由2010年的36.7%和18.5%，持續上升至2019年的37.5%和20.1%。同時，大部分省會城市對本省的要素資源集聚能力進一步增強，27個省會城市經濟和人口首位度平均值分別由2010年的26.4%和16.9%，提升至2019年的28.5%和18%。另一方面，人口收縮城市持續增多。近年來我國三線城市人口增長緩慢、四線城市人口持續流出。其中，東北地區城市收縮最為明顯，且集中出現了“市域—市轄區”雙收縮現象。2010—2020年，東北三省除長春、沈陽和大連外，所有地市人口均呈現減少態勢，其中綏化和齊齊哈爾人口減少超過百萬。

二、面向未來我國需要重點關注的城市類型

尊重客觀規律，順應發展趨勢，圍繞構建功能完備、層次有序、支撐有力的城市體系，進一步發揮城鎮化對經濟高質量發展的引領作用，綜合考慮不同層級和類型城市的比較優勢、基礎條件、發展階段等因素，建議重點關注四類城市。

（一）全球競爭型代表城市

打造一批代表國家參與全球競爭的龍頭城市，重點將北京、上海、廣州、深圳打造成為卓越的“全球城市”，將重慶、[HJ1.3mm]天津、成都、杭州、武漢、南京、西安、沈陽、濟南、鄭州、合肥、福州等打造成為高能級的國家中心城市，強化對高端要素資源配置、創新策源和新動能孵化、開放門戶樞紐等核心功能，強化服務全國、面向世界的綜合能力，提高城市國際影響力和競爭力，引領全國參與國際競爭與合作。

（二）區域性中心城市

重點將第一類城市之外的其它省會城市、計劃單列市，以及蘇州、無錫、南通、泉州、佛山、東莞等市場活力較強、制造業優勢明顯的城市打造成為區域性中心城市，發揮其組織省內或省際交界地區經濟社會活動的職能，強化區域性綜合服務、生產組織、交通樞紐功能，夯實實體經濟發展優勢，增強要素集聚、高端服務和科技創新能力，提升發展能級和輻射帶動力。

（三）戰略性接續成長城市

重點支持一批交通區位條件較好，資源環境承載能力較強，且近年來發展勢頭持續向好，具有較好工業基礎和一定人口規模的內陸非省會城市加快發展（見表2）。充分發揮要素成本較低、市場潛力較大、比較優勢突出等優勢，在深化改革開放、創新能力提升、產業鏈群培育、發展平臺支撐等方面加大支持力度，進一步激發發展活力，打造成為引領支撐內陸地區高質量發展的新興極點和我國推動就地就近城鎮化、承接產業轉移和實體經濟發展的重要載體。

（四）衰退型城市

為應對城市間分化加劇態勢，在尊重城鎮化和城市發展客觀規律的基礎上，分類引導不同類型的衰退型城市因地制宜、轉型發展，實現“精明增長”。建議重點關注以下三類城市。

一是區位偏遠、交通通達性差、生態環境脆弱、自然資源有限等地理環境剛性約束明顯的長期相對貧困型城市;二是資源枯竭、產業結構單一、發展滯緩或主導產業衰退明顯的資源枯竭型和產業衰退型城市;三是處于中心城市周邊，受虹吸效應影響，在區域競爭中被邊緣化，人口流失較為明顯、發展動力不足的收縮型中小城市。

三、不同類型城市的發展策略建議

突出比較優勢和功能互補，分級分類制定差異化發展策略，引導各類城市重塑和提升發展動力，形成龍頭提升、次級突破、多點支撐、轉型振興的梯次競相發展格局。

（一）龍頭提升：增強全球競爭型代表城市高端資源配置功能

1.聚焦提升高端資源要素配置功能。圍繞關鍵要素、戰略主體、功能平臺、國際通道，進行頂層設計，加強前瞻布局。大力引進和培育高端生產性服務企業總部和各級分支機構、具有國際影響力的全球研發中心、學術性機構、國際文化交流機構、文化創意企業、國際組織等全球功能性機構，不斷提升城市全球影響力。

2.強化創新策源和新動能孵化功能。持續鞏固增強科技、人才和制度等方面的優勢，大力發展知識經濟，強化創新應用場景供給，加快占據全球產業鏈和價值鏈附加值最高環節。堅持把高質量發展著力點放在實體經濟上，謹防城市產業空心化，加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系。加快從“集聚制造業的城市”向“孵化制造業的城市”轉型，構建以中小規模創新創業企業為主的多樣化、扁平化的產業結構，增強知識外溢效應，提高城市創新能力、發展活力和經濟韌性。

3.增強對國內國外“兩個扇面”的輻射帶動和樞紐門戶功能。吸取紐約、倫敦、東京、首爾等傳統“全球城市”發展中存在的內部極化、與國內腹地聯系弱化、虹吸效應持續增強等問題，著力增強整合國內要素資源和鏈接全球資源的能力，建設成為對國內外資源要素具有強大集聚和擴散能力的核心樞紐和鏈接國內與世界經濟互聯互通的重要門戶。

4.增強城市可持續發展和風險防控能力。大力推廣低碳技術和清潔能源應用，在碳達峰、碳中和方面走在全國前列，加強可持續發展領域國際合作和影響力。增強城市包容性，創新大規模流動人口的管理體制，持續解決住房、教育和醫療等突出短板，保障新市民在城市繁榮發展的基本權力。提高自然災害、公共衛生、社會安全等風險防控和突發事件應急處理能力，完善城市風險源發現和風險共治機制，加快從“以事件為中心”轉向“以風險為中心”，從“事后應急”轉向“事前預警、事中防控”，不斷提高城市韌性。

（二）次級突破：強化區域性中心城市輻射帶動功能

1.增強區域性綜合服務、生產組織、交通樞紐等核心功能。建設區域性綜合交通樞紐中心，加強區域綜合交通網絡建設。建設區域性金融商務和特色消費中心，發展特色總部經濟，提升對區域要素資源的集聚和配置能力。建設區域科教人才中心，提升高等教育辦學水平和院校知名度，至少打造一所綜合性“雙一流”大學。建設區域醫療衛生中心，建設一批區域綜合性醫院和國家級臨床重點?？?，加強衛生防疫物資儲備，輻射保障周邊地區。建設區域文化旅游中心，整合挖掘區域特色文化資源，建設區域文化產品制造和文化創意設計中心，增強區域旅游服務和集散功能。

2.突出實體經濟引領作用，建設一批國家產業創新中心和先進制造業基地。聚焦最有條件、最具優勢的重點領域集中突破，以“融鏈、強鏈、補鏈、延鏈”為手段，全力打造一批具有國際競爭力的先進制造業產業集群。強化創新引領作用，持續增加科技投入力度，加大科技成果轉移轉化力度，構建全生命周期服務的創新生態，在新基建、新技術、新材料、新裝備、新產品、新業態上取得突破。充分發揮城市能源礦產資源豐富、工業基礎雄厚的優勢，不斷優化營商環境，實施傳統產業智能化、綠色化、品牌化改造提升。

3.突出規模效應和集聚效應，提升中心城區綜合承載力。堅持做大做強中心城區，促進人口向中心城區集聚，優化城市空間布局和功能分區，完善基礎設施和公共服務，提高城市承載能力和人口吸納能力。

（三）多點支撐：激發戰略性接續成長城市發展活力

1.夯實實體經濟發展基礎。推動資源要素和政策措施向實體經濟傾斜，積極承接東部沿海地區和中西部中心城市產業轉移。立足比較優勢和產業基礎，注重專業化發展，做大做強1—2個優勢產業鏈群。堅持創新引領，加強技術改造和模式創新，培育經濟新增長點。

2.增強城市經濟和人口承載能力。完善交通、住房、醫療、教育等基礎設施和公共服務配套，提高城市綜合管理和社會治理水平。高質量推動農業轉移人口就地就近市民化，加強返鄉人員就業創業服務保障。提升城市人居環境品質，逐步建成經濟繁榮、特色彰顯、生態秀美、人民幸福的宜居宜業現代化城市。

3.加強對內對外開放合作。圍繞破解內陸地區開放發展的固有瓶頸，補齊基礎設施、產業配套、營商環境等短板，提高外資吸引能力。積極對接國家區域重大戰略，加強與東部沿海地區互惠合作，完善利益共享機制。

（四）轉型振興：推動衰退型城市特色化品質化發展

1.長期相對貧困型城市。重點補齊基礎設施、公共服務、生態環境等領域短板，打通生態、文化、農業、資源等優勢向產業和經濟優勢的轉化機制，擴大區域開放合作空間，大力發展歸雁經濟，培育發展優勢產業和特色經濟，增強內生發展動力。

2.資源枯竭型和產業衰退型城市。重點以產業轉型為突破，帶動城市更新改造、環境治理、功能提升和民生改善，切實解決國企改革等制約城市轉型發展的歷史遺留問題，立足本地資源稟賦和產業基礎比較優勢，有針對性地培育替代產業，激發城市接續發展新動能。

3.收縮型中小城市。建立城市精明收縮機制，縮減城市新增土地開發和低效工業用地，合理收縮過大的城市發展框架，嚴控在主城區以外再開發新城新區，盤活存量土地、提升空間品質，建設“小而精”“小而特”的品質宜居城市。對于超大特大城市周邊的收縮型中小城市，重點應融入中心城市的功能體系，在服務都市圈建設中，謀劃功能定位和發展路徑，積極承接中心城市產業和功能疏解轉移，促進先進制造業專業化集群發展，建設特色優勢彰顯的品質城市。

參考文獻：

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[6]張穎，卓賢.城鎮化2.0的新動力與新特征——基于手機用戶大數據的分析[J].改革，2021（01）：146—155.

〔本文系中國宏觀經濟研究院2020年度重點課題“適應未來發展需要的城鎮化發展戰略研究”（項目編號：A2020051010）階段性成果〕

（李智，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所）