不動(dòng)產(chǎn)登記下林權(quán)登記管理的幾點(diǎn)思考

向曉燕

(云南省大姚縣自然資源局不動(dòng)產(chǎn)登記中心，云南 大姚 675400)

1 大姚縣林權(quán)管理工作現(xiàn)狀分析

1.1 林地資源狀況

大姚縣地處滇西北，屬楚雄州管轄，國(guó)土總面積為4146 km2，林地面積多達(dá)462.3131萬(wàn)畝，落界后公益林面積206.02萬(wàn)畝，商品林面積256.2931萬(wàn)畝，根據(jù)事權(quán)等級(jí)的不同，大姚縣的公益林主要分為：國(guó)家級(jí)公益林140.22萬(wàn)畝，占全縣林地面積的30.3%；省級(jí)公益林65.8萬(wàn)畝，占14.2%。全縣森林覆蓋率高達(dá)65%。

1.2 林權(quán)登記發(fā)證情況

自林業(yè)改革實(shí)施后，大姚縣共確權(quán)宗地9.893萬(wàn)宗，確權(quán)面積403.2萬(wàn)畝，涉及農(nóng)戶(hù)5.26萬(wàn)戶(hù)，發(fā)放林權(quán)證4.02萬(wàn)本，頒發(fā)經(jīng)濟(jì)林木權(quán)證3.02萬(wàn)本。大姚縣通過(guò)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行森林、林木和林地流轉(zhuǎn)3120宗，流轉(zhuǎn)面積達(dá)29萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)金達(dá)13847萬(wàn)元，逐步做到了“山定主、樹(shù)定根、人定心”。

1.3 林權(quán)流轉(zhuǎn)情況

積極推動(dòng)林權(quán)流轉(zhuǎn)，能夠充分利用林地資源，使森林資源總量顯著增加，改善林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平，使森林質(zhì)量因此得到提高。從某種程度上來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立和完善是林改配套改革的重要內(nèi)容。截至目前，大姚通過(guò)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行森林、林木和林地流轉(zhuǎn)3008宗，流轉(zhuǎn)面積達(dá)25萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)金達(dá)13847萬(wàn)元，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)戶(hù)主幾乎覆蓋社會(huì)各個(gè)階層，如農(nóng)民、科技人員、個(gè)私企業(yè)、工商戶(hù)等，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入的增加，使得山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的步伐進(jìn)一步加快[1]。

2 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下林權(quán)登記存在的問(wèn)題

2.1 登記的權(quán)利類(lèi)型與實(shí)際不符

就現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范而言，主要針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記類(lèi)型加以描述，并未對(duì)申請(qǐng)主體、材料以及審核把關(guān)等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定。林業(yè)部門(mén)根據(jù)“三權(quán)分置”以及林權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)時(shí)，流轉(zhuǎn)和簽訂的《集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同》(GF-2014-2603)約定的權(quán)利為“林地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及林木所有權(quán)和使用權(quán)”，并未發(fā)生承包關(guān)系的變化，這與不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”存在明顯差異，也無(wú)法明確是否屬于不動(dòng)產(chǎn)登記范圍。在不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中，相關(guān)政策主要是對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行簡(jiǎn)要描述，卻未涉及使用、申請(qǐng)主體、材料以及審核要點(diǎn)等內(nèi)容，也未指明承包范圍以外的權(quán)利類(lèi)型，大大增加了登記的難度[2]。

2.2 基礎(chǔ)資料不規(guī)范，數(shù)據(jù)整合難度大

登記檔案資料不健全，有些林權(quán)證沒(méi)有登記檔案；歷史欠賬較多，檔案資料還以紙質(zhì)介質(zhì)為主，缺失和錯(cuò)誤較多，實(shí)用性不高，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系統(tǒng)都不相同。土地登記采用的是2000坐標(biāo)系，原林權(quán)證書(shū)記載的林地位置圖為北京54坐標(biāo)系的手工圖紙，數(shù)據(jù)精度低，數(shù)據(jù)誤差大，不能滿(mǎn)足不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)籍入庫(kù)，在具體操作中必須進(jìn)行數(shù)據(jù)失量化，轉(zhuǎn)化為2000坐標(biāo)系的電子圖后方可入權(quán)籍庫(kù)，在矢量化過(guò)程中又存在林地位置圖相互壓界問(wèn)題，數(shù)據(jù)很難共享導(dǎo)入，給登記帶來(lái)很大困難。主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是林權(quán)權(quán)利人的記載大多是戶(hù)主和家庭成員共有，沒(méi)有具體的家庭成員名單，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中難以審核家庭成員是否同意自愿流轉(zhuǎn)；二是權(quán)屬界址描述不清，不能真實(shí)反映權(quán)利人的界址權(quán)屬狀況，為林權(quán)糾紛的發(fā)生埋下了嚴(yán)重的隱患；三是部分權(quán)利人、界址、面積等登記信息錯(cuò)誤，難以準(zhǔn)確、真實(shí)反映權(quán)利人的林權(quán)狀況；四是原發(fā)林權(quán)證大多數(shù)為聯(lián)發(fā)戶(hù)，沒(méi)進(jìn)行每戶(hù)林地確權(quán)，現(xiàn)雖然自然資源部辦公廳和國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)發(fā)文要求按照“愿聯(lián)則聯(lián)、愿單則單”的原則，由發(fā)包方組織相關(guān)權(quán)利人拆宗，并訂立權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議、界址清晰、四至明確的林地承包合同方可辦理轉(zhuǎn)移登記，但發(fā)包方為村小組、村委會(huì)人員，技術(shù)力量有限，很難進(jìn)行拆宗，無(wú)法滿(mǎn)足不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)籍入庫(kù)。

歷史檔案、登記信息和圖形數(shù)據(jù)具有數(shù)量大、多源異構(gòu)、數(shù)據(jù)間語(yǔ)義描述相互矛盾、非結(jié)構(gòu)化與結(jié)構(gòu)化并存等問(wèn)題；土地二調(diào)地類(lèi)圖形數(shù)據(jù)和林業(yè)林相圖數(shù)據(jù)存在沖突，登記信息無(wú)法落宗，整合關(guān)聯(lián)工作很難自動(dòng)化處理，需要手工作業(yè)進(jìn)行比對(duì)關(guān)聯(lián)，存量數(shù)據(jù)整合工作量巨大。在權(quán)籍調(diào)查方面，開(kāi)展調(diào)查主體尚不明確，林權(quán)登記勘測(cè)工作若繼續(xù)由屬地林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，數(shù)據(jù)精度低、誤差大等問(wèn)題將重復(fù)出現(xiàn)；若由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查技術(shù)規(guī)程，技術(shù)人員配備不夠，知識(shí)儲(chǔ)備不足等問(wèn)題都是制約性因素[3]。

2.3 對(duì)林權(quán)登記管理認(rèn)識(shí)不全面

林木、林地權(quán)屬意識(shí)淡薄，對(duì)林權(quán)登記的重要性不理解，有的私下買(mǎi)賣(mài)山林，有的林農(nóng)被他人給點(diǎn)好處就把林權(quán)證交給第三人保管或是拿去流轉(zhuǎn)做抵押，他們不知道這樣的后果是以后林權(quán)的效益就不屬于自己，還要承擔(dān)抵押的風(fēng)險(xiǎn)。認(rèn)為辦不辦林權(quán)證不重要，不影響林權(quán)的權(quán)屬，不到中心辦理合法的變更手續(xù)，遇到經(jīng)濟(jì)糾紛、四至界線(xiàn)糾紛，到了法庭調(diào)解糾紛，拿不出依據(jù)，才知道自己上了當(dāng)。

2.4 林權(quán)流轉(zhuǎn)制度缺乏規(guī)范性

(1)由于縣森林資源流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)規(guī)范性不夠，政策指導(dǎo)又不到位，在具體操作中往往與其它縣的辦理程序，提交的材料都不相同，目前全國(guó)、全省、或一個(gè)縣都沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同格式文本，即使簽訂書(shū)面合同，條款也不規(guī)范，隱患較多，造成很多糾紛，為大姚林權(quán)交易埋下了許多安全隱患。

(2)受管理體制因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人事劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，林業(yè)站人員變動(dòng)頻繁，熟悉林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的人員被調(diào)離或挪用導(dǎo)致林權(quán)宗地勘查、調(diào)查無(wú)人開(kāi)展，登記表上要求專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員簽字的地方往往會(huì)出現(xiàn)護(hù)林人員代簽，造成登記申請(qǐng)表填寫(xiě)不規(guī)范，缺乏保障性。在辦理流轉(zhuǎn)過(guò)程中審批把關(guān)不嚴(yán)，沒(méi)有按照審批程序執(zhí)行，往往顛倒順序，在流轉(zhuǎn)林地有糾紛的情況下就辦理了流轉(zhuǎn)手續(xù)[4]。

(3)缺乏專(zhuān)業(yè)森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，對(duì)森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)和方法還不夠深入，嚴(yán)重影響森林資源資產(chǎn)評(píng)估的正常開(kāi)展與評(píng)估質(zhì)量的提高，不利于評(píng)估效力的提升。

(4)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，存在交易“三不公”的問(wèn)題。目前絕大部分沒(méi)有經(jīng)過(guò)正常渠道進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，村組集體森林資源承包、流轉(zhuǎn)不按村民組織進(jìn)行，多數(shù)都是由村干部拍板低價(jià)出賣(mài)，在辦理過(guò)程中要交集體林評(píng)估報(bào)告的時(shí)候，往往是和評(píng)估公司商量流轉(zhuǎn)價(jià)是多少，你給做評(píng)估報(bào)告的時(shí)候，評(píng)估價(jià)要低于我們的流轉(zhuǎn)成交的價(jià)格，這樣造成集體森林資源資產(chǎn)流失，村民集體權(quán)益受損，群眾意見(jiàn)很大。

3 不動(dòng)產(chǎn)登記下強(qiáng)化林權(quán)登記管理的幾點(diǎn)建議

3.1 加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)配合

目前，林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記工作已經(jīng)成為自然資源部門(mén)重點(diǎn)督查的內(nèi)容，這就需要加快完善不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)與林權(quán)管理部門(mén)的聯(lián)系機(jī)制，保證信息渠道暢通，促進(jìn)溝通協(xié)調(diào)，并加強(qiáng)高分辨率遙感影像圖、地理信息系統(tǒng)以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，對(duì)服務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)服務(wù)水平提升。同時(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，大力加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，邊實(shí)踐邊交流以及跟班學(xué)習(xí)的方式，弄清不動(dòng)產(chǎn)登記操作、業(yè)務(wù)流程等，使登記人員的業(yè)務(wù)實(shí)踐能力得以增強(qiáng)[5]。

3.2 建立檔案資料查詢(xún)互用機(jī)制

不動(dòng)產(chǎn)登記工作的正常開(kāi)展，必須要以相應(yīng)的檔案資料為依據(jù)，各級(jí)自然資源部門(mén)，需要與林業(yè)主管部門(mén)一道，探索并制定規(guī)范化的林權(quán)登記檔案資料移交方案，保證各種林權(quán)登記檔案資料能夠妥善保存，完整規(guī)范地轉(zhuǎn)移至不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。建立健全林權(quán)紙質(zhì)檔案查詢(xún)互用制度，借助于復(fù)制、掃描、紙質(zhì)函、查檔等方式促進(jìn)信息共享，保證林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記工作得以正常進(jìn)行[6]。

3.3 保證數(shù)據(jù)通道暢通

不斷加強(qiáng)林權(quán)登記數(shù)據(jù)整合和系統(tǒng)對(duì)接工作，加快部門(mén)及方式整合，確保登記工作能夠得以有效開(kāi)展。對(duì)林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)模塊進(jìn)行完善，為登記工作的正常進(jìn)行創(chuàng)造有利條件。將不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)和林業(yè)主管部門(mén)林權(quán)管理信息平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接，確保數(shù)據(jù)通道暢通，利用交換接口、數(shù)據(jù)抄送以及建構(gòu)中間數(shù)據(jù)庫(kù)的方式，確保林權(quán)審核確認(rèn)信息與不動(dòng)產(chǎn)登記信息能夠?qū)崿F(xiàn)互通互享，避免了“信息孤島”的出現(xiàn)，使得不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記涉及林權(quán)登記的業(yè)務(wù)得以安全快捷地辦理。

3.4 有序辦理林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)

無(wú)論是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，還是林權(quán)管理部門(mén)，應(yīng)當(dāng)密切配合，相互兼顧，始終本著“權(quán)利不變、證書(shū)不換”的工作原則，在新舊權(quán)屬證書(shū)的銜接上加強(qiáng)關(guān)注，保證所有頒發(fā)的林權(quán)證都能發(fā)揮效力。加強(qiáng)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的宣傳與引導(dǎo)，讓其通過(guò)林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)平臺(tái)來(lái)完成流轉(zhuǎn)交易，遞交經(jīng)過(guò)鑒證、備案的合同，辦理好不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)手續(xù)。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)與林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，需要及時(shí)向?qū)Ψ礁嬷怯涋k理信息與流轉(zhuǎn)交易信息，以防出現(xiàn)一林多賣(mài)、抵押林地林木違規(guī)交易等行為，保證流轉(zhuǎn)交易的安全性[7]。

3.5 建立從業(yè)人員資質(zhì)準(zhǔn)入與職級(jí)升降考核機(jī)制

構(gòu)建完善的不動(dòng)產(chǎn)登記職業(yè)資格考試選拔機(jī)制，對(duì)外招聘專(zhuān)業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)登記從業(yè)人員，并保證其職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)素質(zhì)。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)而言，除了需要熟練掌握相關(guān)法律外，還要懂得不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍調(diào)查、測(cè)量及權(quán)益歸屬等理論知識(shí)、操作規(guī)程及相關(guān)技術(shù)方法。不動(dòng)產(chǎn)登記工作內(nèi)容涵蓋法律專(zhuān)業(yè)、資源管理專(zhuān)業(yè)以及不動(dòng)產(chǎn)管理專(zhuān)業(yè)等多個(gè)學(xué)科的知識(shí)內(nèi)容。為了提高登記工作的效率與質(zhì)量，就要求從業(yè)人員能夠系統(tǒng)全面地掌握這些知識(shí)，只有構(gòu)建了嚴(yán)格的資質(zhì)準(zhǔn)入制度，才能選拔出專(zhuān)業(yè)人才。此外，還要加快建立嚴(yán)格的職級(jí)升降考核任用機(jī)制，保證不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力與法律效力[8]。