PPP項目財務風險識別與控制研究
——基于交易結構視角

涂小燕（高級會計師）

（福建省泉州臺商投資區(qū)城市建設發(fā)展有限公司福建泉州362000）

一、PPP項目交易結構的內容與分類

交易結構指的是買賣雙方為確定、協(xié)調與達成交易雙方最終利益關系，以合同條款形式約定的一系列安排。通過對交易結構進行分析，能夠理順和界定各交易主體的權責以及風險關系。因此，為了全面地對PPP項目財務風險進行分析，本文以交易結構為視角展開研究。根據(jù)我國《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的內容，投融資結構、項目的回報機制和相關配套安排是PPP項目交易結構的主要內容，因此，本文將PPP項目交易結構詳細劃分為：第一，融資結構，項目資本性支出的資金來源和性質；第二，服務結構，社會資本方所持資金的用途或是進行投資、提供服務的方式；第三，收益結構，社會資本方取得投資收益的資金來源；第四，程序結構，相關機構提供的一系列配套設施和服務涉及的程序問題。詳細介紹如下：

（一）融資交易結構。PPP項目的融資過程主要可以劃分為以下兩個階段：一是項目建設之前的融資階段，在該階段PPP項目的初始資金既可以由社會資本方獨立進行投資，也可以由政府和社會資本方共同進行投資。其中，社會資本方主要分為兩類：一類是只負責獲取投資收益不參與企業(yè)經(jīng)營的投資方；一類是負責項目施工的投資方。二是項目建設和運營時的融資階段，在該階段項目的融資資金主要來源于銀行、證券等金融機構，大多屬于債務型融資，而融資風險也大多產(chǎn)生于這一階段，因為在該階段如果企業(yè)融資規(guī)模達不到需求、資金結構安排不合理，就有可能導致項目無法按期完成和有效運營。綜合上述分析可以看出，在這一交易結構中，企業(yè)權益融資和債務融資資金的來源和比例問題是進行風險防范和控制的重點。

（二）服務交易結構。服務交易結構具有BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT等多種形式，包括項目設計、建設、運營、轉讓等多項工作，本文主要研究BOT（建設-經(jīng)營-轉讓）這一形式。BOT是指政府部門與私人投資者簽訂特許權協(xié)議，并授予簽約方的私人投資者承擔PPP項目的設計、建設和維護等工作，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內，允許私人投資者通過經(jīng)營項目向社會公眾收取費用（或政府付費）來收回成本并賺取利潤，特許期滿后，私人投資者要將所建項目移交給政府部門。在這一交易結構中，項目公司主要面臨著建設項目完工質量、施工進度、成本把控等方面的風險。

（三）收益交易結構。項目公司收回成本并取得投資收益是在項目的運營期間，其收益來源主要是政府付費。其中，政府付費主要包括以下兩個方面：一是可用性服務費，該費用是指政府在檢驗工程是否合格后，依據(jù)檢驗結果支付給項目公司的建設費以及收益回報，如果考核合格政府要足額對其進行支付；如果考核不合格政府可以按照協(xié)議內容支付一定比例的金額。二是運維績效服務費，該費用是項目運營期間，政府依據(jù)相關技術標準對工程進行審查后，支付給項目公司的項目運營費以及收益回報。如果審查發(fā)現(xiàn)項目不合格，項目公司所獲收益會受到一定程度的影響。然而，在項目運營期間，雖然項目公司可能獲得一定的收益，但是由于項目公司的經(jīng)營時間有限，如果不能按時收回成本就有可能導致項目公司承擔巨額投資風險，為此，投資者要選擇適當?shù)耐顺鰴C制，如：公開上市、發(fā)行債券、證券資本化、股權轉讓等。其中，最為常用的退出方式便是在經(jīng)營期滿后將項目移交給政府，即股權轉讓。

（四）程序交易結構。項目的識別、立項等工作是程序交易結構的主要內容。首先，項目發(fā)起者（政府或社會資本方）編寫項目建議書（包括簡略的投資規(guī)模預算、實施意義等總體方案），并將其轉交給當?shù)豍PP中心進行審核，PPP中心在評估該方案可行后開展后續(xù)工作；投資者向PPP中心出具可行性研究報告并編寫起始實踐計劃。其次，項目發(fā)起者通過聘請相關專業(yè)機構或憑借自身團隊力量，對該計劃進行物有所值和財政承受能力評價和論證。再次，投資者編寫關于采購形式、運作方式、資本金結構等在內較為詳細的實施計劃；政府對社會資本方的項目資格（需要三家以上單位參與競爭）進行審核，保證招標過程公開、公平、公正。之后，政府根據(jù)之前擬定計劃中的形式選取投資者。最后，被選中的投資者即中標方與政府簽訂PPP合同，并根據(jù)協(xié)議內容陸續(xù)開展后續(xù)工作。

二、交易結構視角下PPP項目財務風險識別——以W公司為例

W公司成立于1988年，公司長期專注于海洋和生態(tài)工程建設，具有建筑工程施工總承包壹級、市政公用工程施工總承包壹級、水利水電工程施工總承包壹級等十余項資質。現(xiàn)如今，公司已經(jīng)發(fā)展成為集設計、規(guī)劃、投資、建設、運營于一體的綜合服務商。2016年公司與某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會簽訂了PPP項目協(xié)議草案，開始實施PPP模式。

（一）融資交易結構風險識別。

1.銀行審批風險。結合公司目前的融資環(huán)境，債務資金大多來源于銀行，而公司向銀行貸款需要經(jīng)過一系列審批程序。第一，由于項目公司貸款大多資金規(guī)模較大，而銀行在審批大額貸款事項時要經(jīng)過多個復雜的程序，加之銀行不同員工的審批權限存在差異，審批工作會被一再延誤。第二，銀行工作人員在開展貸款業(yè)務時，前期的業(yè)務洽談工作段由業(yè)務部門負責，后期貸款審批工作由評估部門負責，不同的職責分工有可能導致兩個部門對貸款風險的評估結果存在差異，進而影響審批結果。第三，隨著一系列嚴格規(guī)范金融機構政策的出臺，例如：金融機構在向地方政府提供借款時不能超過財政水平；要對借款公司的還款能力進行有力評估；要評估借款公司的資本金是否符合規(guī)定要求，不符合要求則不向其提供貸款等，使得金融機構的審批難度增加。受到上述因素的影響，公司在進行貸款融資時面臨著較大的籌資風險。

2.償債風險。通過對W公司償債能力（見表1）進行分析可以發(fā)現(xiàn)，隨著公司不斷拓展PPP項目，公司的償債能力顯著下降，其中，2017年的負債水平達到68.7%，公司整體償債能力與所處行業(yè)相比不容樂觀。究其原因，公司目前投資的PPP項目較多且規(guī)模較大，持續(xù)的資金支出使得公司面臨著高額的負債，加之PPP項目資金變現(xiàn)周期長，無法及時償還欠款，使得公司負債不斷積累，進一步加大了公司的融資難度，因為金融機構對外提供借款大多會貸款給還款能力良好的企業(yè)。因此，公司在融資時會因高比例的負債而面臨較大的籌資風險。

表1 W公司償債能力表

3.增信風險。根據(jù)銀行提供借款要求，項目公司要想獲取貸款需要向銀行提供增信，銀行只有在取得了一定保證之后才能發(fā)放貸款。但是，由于項目公司自身并不具備授信能力，其要想取得借款要么需要借助上市公司的力量提供增信，要么由政府提供增信。然而現(xiàn)實情況是：上市公司考慮到報表合并問題，如果由其為項目公司提供貸款擔保，可能會使上市公司的財務報表狀況變差，對上市公司產(chǎn)生不利影響，從而不愿意提供增信；而政府作為項目的監(jiān)管者，并不具備融資責任，而且根據(jù)有關規(guī)定，政府不能提供任何保底承諾，因此也不能提供增信。

（二）服務交易結構風險識別。服務交易結構面臨的風險主要來源于項目建設過程，其中，項目施工的進度、成本把控、施工質量等因素都會對項目產(chǎn)生影響。因此，在這一階段風險識別主要包括以下幾個方面：第一，物料超支風險。由于PPP項目建設周期較長，在此期間物料價格很有可能出現(xiàn)波動，如若價格上漲過快超出預期，就有可能出現(xiàn)物料成本超支。此外，在建設施工過程中，如果施工安排不合理可能會導致物料資源浪費，為此，公司要多購進一批物料以保證施工的正常進行，而這也可能導致物料成本超支。第二，管理風險。項目設立之初，公司沒能仔細對風險進行評估，也沒有制定相應的風險預警、防控機制，一旦風險發(fā)生就很難進行控制。另外，在項目施工過程中，公司沒有設立專門的質量監(jiān)管部門，相關監(jiān)管人員形同虛設，無法對項目質量進行把關，有可能導致公司投入的成本無法收回。第三，技術風險。在項目設計過程中，由于公司相關配套監(jiān)管工作、審核工作不到位，使得設計方案的某些細節(jié)出現(xiàn)了錯誤，最終導致后期施工時發(fā)生浪費物料資源的情況。此外，建筑施工過程中，工作人員技術操作失誤、偷工減料等行為也會影響到項目的建設效果。

（三）收益交易結構風險識別。政府付費是PPP項目的主要收入來源，單一的收益獲取途徑是制約PPP模式發(fā)展的一大障礙。由于PPP項目建設和運營的周期較長，在此階段公司需要不斷投入大量資金來維持項目的正常開展，為此，公司需要持續(xù)吸引社會投資者參與融資。由于公司的收益來源是回收周期較長的政府付費，在投資者投資的過程中經(jīng)常會有投資者退出，這時公司要向其支付相應的投資收益，此外，公司還要為保證項目的正常運營進行再次融資，基于此，公司的資金流動性便會降低，同時也會面臨較大的融資難題。另外，由于PPP項目的投資收益回收期較長，公司的應收賬款長期存在并不斷積累，一旦由于某些不可控因素無法及時收回應收賬款，那么公司很可能因為資金鏈斷裂而無法保證項目的正常運轉。

（四）程序交易結構風險識別。社會資本方在招投標過程中會投入一定的成本，如果競標不成功就可能導致公司這一部分投入付諸東流。公司在這一階段面臨的風險主要包括以下幾方面：第一，政策風險。當國家出臺的PPP項目相關政策發(fā)生較大變化時，公司如果沒能及時跟上政策變化情況就編制項目申請方案，很有可能導致方案內容與國家政策不符而無法競標成功。例如：PPP項目相關稅收和土地政策調整；政府付費方式變化（按效付費）等。第二，招投標風險。公司編寫的標書內容前后是否一致、格式是否符合規(guī)定等會影響到公司是否能夠招標成功，進而影響到公司前期的成本投入是否有價值。

三、PPP項目各交易結構財務風險控制措施

（一）融資交易結構風險控制措施。針對銀行審批、償債和增信等風險給公司融資帶來的困難，W公司主要采取了以下應對措施：第一，成立PPP產(chǎn)業(yè)基金。2017年9月W公司聯(lián)合兩家公司成立了某智能汽車小鎮(zhèn)基礎設施PPP產(chǎn)業(yè)基金，目的是為公司拓寬PPP項目融資渠道。通過設立該基金，一是公司的資金來源更加廣泛，不再局限于銀行這一單一的融資方式，資產(chǎn)證券化、債券等多種融資方式，項目補貼、擔保、股權等多種融資形式的加入，使得公司融資更加容易，并且能夠滿足更多融資需求。二是隨著基金的成立，更多社會資本方參與到項目融資當中，公司能夠減少持有項目公司的股權，項目公司的債務也就不會合并到公司報表當中，從而有利于降低公司負債率，提高再融資能力。三是如果政府將財政資金加入到PPP產(chǎn)業(yè)基金當中，公司在進行融資時便能夠吸引更多社會資本方加入，此舉能夠給項目帶來增信效果。第二，采取多種融資渠道。為了有效改善公司的債務結構，提高公司抗風險能力，公司從銀行、信托、券商等多種渠道進行融資，并且為確保PPP項目正常實施，公司還通過發(fā)行債券方式進行融資，基于此，公司在2017年獲得了2.5億元綠色債券、8億元超短期融資、銀行授信50億元，公司現(xiàn)金流逐漸上升，籌資規(guī)模逐漸擴大。

（二）服務交易結構風險控制措施。為了應對物料超支、管理風險和技術風險給公司帶來的成本超支問題，公司主要采取了以下措施：第一，針對物料超支風險，公司通過制定詳細的月度、季度資金支出方案，來防止公司在購買物料時出現(xiàn)過度支出的行為，這在一定程度上起到了風險防范作用。第二，針對管理風險，公司設立了專門的項目監(jiān)管部門，并且制定了相應的管理制度。其中，在項目審批上，公司通過對員工審批權限進行管理，明確個人審批職責，防止員工出現(xiàn)濫用權限的情況；在項目監(jiān)管上，通過建立問責機制，對每項資金的使用情況進行監(jiān)督管理，確保所使用資金符合相關要求，一旦出現(xiàn)不合規(guī)使用行為，公司便可以通過追責對相關責任人進行處罰，從而減少建設施工過程中發(fā)生違規(guī)的可能。此外，公司為了保證施工進度和質量，成立了檢查小組對項目施工情況（包括材料、勞務等）進行檢查，以防止因施工質量不合格給公司造成損失。第三，針對技術風險，公司通過采用大數(shù)據(jù)技術對整個施工過程進行模擬施工，對施工資源和成本進行實時監(jiān)控，大大提高了設計方案的可行性，同時降低了公司成本。

（三）收益交易結構風險控制措施。為解決收益交易結構中流動性風險、信用風險等給公司帶來的資金回收問題，公司采取了如下措施：第一，針對流動性風險問題，首先，公司通過采取資產(chǎn)證券化、應收賬款買斷等多種金融方式來降低對公司現(xiàn)有資金的占用，并且提高了合作協(xié)議中交易對方初期首次付款的比例。其次，公司為加快政府撥款進度，通過利用自身現(xiàn)有資源優(yōu)勢，在保證項目質量的基礎上盡可能提高施工進度。最后，公司為加快回收應收賬款，通過分類統(tǒng)計應收賬款項目，成立了專門的應收賬款回收小組，每個人都有相應的收款任務，并且建立了相應的獎懲機制，以確保賬款盡快收回。第二，針對信用風險問題，公司在選擇投資項目時更加重視合作對象的財政和資金預算水平，即更加關注對方的回款能力是否良好，加大了對項目選擇的考核力度。受此影響，2018年公司投資的PPP項目規(guī)模逐漸縮小，現(xiàn)金流更加順暢。

（四）程序交易結構風險控制措施。針對程序交易結構風險，公司主要采取了以下應對措施：第一，針對政策風險，公司嚴格按照國家相關審批程序開展工作，做好政策變化調查工作，及時建立相對應的配套機制，此外，公司還對雙方責任情況進行了詳細劃分，明確風險承擔主體。第二，針對招投標風險，公司對標書內容進行了仔細校對、詳細檢查，認真進行物有所值和財政承受能力評價和論證，防止因為細節(jié)問題導致競標無法成功。