完善教育制度是促進中國社會進步的有效途徑

王連偉，謝一凡

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

在20世紀，中國有識之士便意識到教育的重要意義。毛澤東在土地革命時期提出“每個人的受教育權利都該得到保障”的主張，他認為受教育者不該分三六九等，任何因素都不應當是限制大家學習的枷鎖[1]。“新民主主義的文化，同樣應該是‘為一般平民所共有’的，即是說，民族的、科學的、大眾的文化，絕不應該是‘少數人所得而私’的文化。”[2]《憲法》和《教育法》皆規定中國人民依法享有平等的受教育機會。理論上，中國人民享有不可剝奪的平等受教育權利，在義務教育階段，所有人的就學機會、教育條件和教育效果平等。義務教育階段不僅要讓全部適齡人口都能上學，而且要保證他們受到質量相當的教育。義務教育階段后，人民的入學機會、競爭機會、成功機會均等。然而在實踐中，來自不同地區、不同家庭水平的青少年遭遇了越發不平等的教育機會分配，只有少數人能夠成為社會精英并占有優質社會資源，大多數低收入群體的子女則發展受阻，變得更無力關心公共事務。靠社會力量自發將教育資源公平分配幾乎不可能，解決問題的最好辦法是加大政府對教育事業的領導和管理力度。我國目前各個家庭的發展水平本已存在巨大差異，學校教育應該起到盡量彌補這些差距的積極作用。人民是構成國家的要素之中最重要的一個，國家必須對人民有把握才能在國際競爭中穩居上風。確保人民可以平等地追求幸福生活、引導人民認清自身義務是優秀政府的職責所在，實現這一目標的最佳方式便是用更好的教育來塑造能對國家和自身負責的新時代人民。

一、完善后的教育制度所包含的基本內容

完善后的教育制度所包含的基本內容是培養新時代中國人民的健全人格、生活技能和國家意識，以此來增強中國人民對國家的責任意識和追求幸福生活的能力。新時代教育應包含十二年義務教育和高等教育兩個階段。在義務教育階段，主要教授未成年人生活必備的基礎知識，培養自我管理能力，通過理論與社會實踐相結合的方式幫助學生樹立健全人格，強調愛國主義精神，教導學生掌握明辨是非的能力，培養學生處理事務的能力；在高等教育階段，系統地教給即將步入社會的大學生正確的為人處世方法，培養大學生的責任意識和批判性思維，提高其政治覺悟。

二、教育制度完善后的目標

(一)近期目標

實施十二年義務教育并達到義務教育階段適齡人口入學率100%、教育鞏固率接近100%。保證向全國接受義務教育的未成年人提供真正平等、優質的教育資源。建設世界一流的教育公務員隊伍，向有困難的學生提供個人化幫助，大幅降低義務教育階段后進生所占比例和留級率。政府向完成義務教育的成年人提供易申請、利率低的深造貸款，使高等教育入學率世界領先，在全國范圍內實現機遇平等。

(二)遠期目標

培養出具有健全人格和國家意識的新一代高素質中國人民，使2020年后出生的中國人普遍具有優秀的領悟力、組織力、執行力，同時具備捍衛國家利益的積極性和能力。從此開始良性循環，由接受國家良好教育的人將不斷精進的觀念代代相傳，幾代之后的中國人民，在學校、家庭和社會方面所受到的影響都將是積極的，讓中國的發展速度持續加快、綜合實力大幅增強，國民幸福指數在世界名列前茅。

三、制度設計

(一)立法保證適齡人口全部入學

能不能上學是前提，是教育公平的起點，進不了學校的大門，什么機會、福利都無從談起[3]。現行的《義務教育法》有五條是關于保障適齡人口受教育權利的，分別是第13條、第14條、第58條、第59條和第60條，其內容缺乏力度，違法者幾乎不會受到任何懲處，存在很大的可完善空間。僅僅依靠基層公務員和基層自治組織的督促和所謂的采取措施，很難有效地幫助那些因受家長阻撓而無法接受義務教育的少年兒童脫離困境。這種辦法缺乏強制性。街道和社區的工作人員長期處于有責無權的尷尬境地。第14條【禁止招用適齡兒童、少年；專業訓練組織實施義務教育】屬于其中最有力度的一條，它有配套的《勞動法》第15條第1款《禁止使用童工規定》。因違法成本較高，用人單位雇傭童工的現象得到了有效遏制，可以算作是鏟除了一個阻礙少年兒童入學的因素，但另一個阻礙因素來自家庭，它造成的阻力更強大。第58條【未依法送適齡兒童少年入學行為的處理】的內容所規定的處理方式顯然欠妥，違法者最多只會受到政府的批評教育，批評教育只是口頭上的，大多數不會留下違法記錄，比行政處罰中最輕的警告更輕，效果不佳。最后一句提到的責令限期改正也未提及對屢教不改的家長如何處置，導致少年兒童失學的罪魁禍首多為其家長，過于寬松的法律難以抑制家長的反教育行為。不能將家長不按規定送其子女入學視作簡單的不負責任行為而不加理會，因為這樣做很可能導致少年兒童脫離國家的管控，或者說那些在經濟方面無困難的家長不許其子女上學的動機是危險的——他們想盡量避免自己的子女受到國家的塑造，也就是說，這些心懷異志的人缺乏對祖國的熱愛之情。《義務教育法》第13條和第58條幾乎不能改變那些頑固的反教育家長的觀念和行為。第59條【脅迫或誘騙兒童、少年失學、輟學等行為的法律責任】有配套的治安管理處罰法，對違法者會處以相應的罰款和行政拘留，但這條所針對的仍為利用少年兒童進行非法表演、乞討或強迫勞動的犯罪者，使一些為了其他目的不許少年兒童上學的家長成為漏網之魚。與第60條【構成犯罪的處理】配套的只有《刑法》第138條，其內容是關于校舍安全方面的，顯然與保障適齡兒童順利入學無關。教育部發布的《2019年全國教育事業發展統計公報》顯示，去年全國小學學齡兒童凈入學率達到99.95%，九年義務教育鞏固率94.2%[4]。這說明,時至今日,在1 000個中國人中，無法接受教育的仍有5人；在義務教育階段輟學的則高達58人。這些人過早脫離國家的教化，他們缺乏的素質會代際傳遞，這對于國家來說是應該避免的損失。針對當前的狀況，唯有由政府加大對教育事業的管控力度才能做到不讓一個孩子掉隊，這將成為中國在教育方面趕超發達國家的表現。應當出臺嚴厲的法律來保障義務教育階段的入學率和鞏固率，并明確相關執法人員所擁有的權限。刑法的任務本是同一切犯罪行為作斗爭，但至今卻沒有關于懲處反教育家長的內容，這是不合理的。為了切實保護人民群眾受教育的權利，立法機構亟須在刑法中添加單獨的一章反教育罪，其內容應包含：拒絕送適齡少年兒童入學或致使孩子輟學的家長，對屬于初犯的進行訓誡；要求再犯者繳納罰金做擔保，在其如期送適齡少年兒童入學后，再將其擔保金返還；對堅持反教育立場的累犯處以有期徒刑。制定更加嚴厲的新法律主要的意圖在于提高反教育罪行的違法成本，迫使那些企圖惡意破壞國家教育事業的家長自動放棄犯罪，喚起全社會對教育事業的重視，共同保護義務教育階段受教育者的權利。總之，應依靠法律而非依靠家長來保護孩子的受教育權。有一點經常被忽視的是：家長對孩子教育干涉的力度和國家對孩子的影響力呈反比。讓家長在孩子的教育中付出更多并非明智之舉，這意味著國家在人民教育方面的失權，實為舍本逐末。

(二)確保辦學條件公平

現行義務教育法第16條規定了學校的選址要求和建設標準，在建設標準方面直接分成了城市和農村兩種中小學建設標準。學校的建設標準包括學校的基礎設施、教學、辦公及生活設備的配套標準，是辦學的硬件條件。全國各地的中小學校建設標準不同，各個學校間教學質量有很大差別。針對這種現狀，國家應以更加公平的方式對教育資源進行分配，竭力消除城鄉、區域、重點校和非重點校之間的差距，創造條件公平的教育環境。在辦學條件方面，我們應該在參考日韓模式的基礎上爭取更進一步，統一全國中小學的建設標準，使邊遠落后地區的中小學校與直轄市的中小學校在硬件設施上基本不存在差距。對教學規模也應立法進行嚴格的控制，在保證教育平等的基礎上兼顧教育質量，使中小學每個班級的學生不超過40人。

(三)確定教師任用、培訓的新原則

沒有優質教師，就無法把教育事業做好。教育制度完善后的教師任用理念是聘用全社會最優秀的成員來擔任教師。在這方面，芬蘭是最值得借鑒的國家，芬蘭教育發達的原因就是擁有高質量的教師，教師在芬蘭是備受尊敬的職業。《芬蘭教師教育法》中明確規定,中小學教師必須具有碩士學位。教師職業吸引力強，教育系的升學競爭激烈。國家對教師的入職資格要求非常高，規定師范生不但要具備碩士及以上學歷，還要通過教師資格考試，才能申請基礎教育的教師職位。芬蘭通過嚴格的過程篩選出最優秀的畢業生成為教師[5]。芬蘭教師受到非常先進、專業的職前教育，成為教師后，他們每個假期都要到大學接受免費培訓。借鑒芬蘭的經驗，擇優從師應當作為中國教育需要堅持的重要原則，受國家聘用成為教師的人不僅需要具有碩士及以上學歷和健全人格，還需要具有良好的形象和一流的敬業精神。所有執教人員每個假期必須到國家統一管理的進修中心去提升自己，使教育工作與時俱進。為了培養出高素質的新一代人民，中國一定要建設高水準的教師隊伍，盡快通過立法去統一并提高教師的入職門檻。選出最值得尊重的人擔任教師職務，讓教師的素質超越絕大多數家長，在社會上樹立權威，這有利于順利推進國家教育事業的發展。

(四)全面優待教師

應該讓中國教師得到的待遇與其所承擔的責任相匹配，不能不給馬吃草又讓馬跑得快。現行的《義務教育法》第31條規定，教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平，特殊崗位享有特殊崗位補助津貼和艱苦貧困地區補助津貼。實際上，目前中國公務員的工資本就較低，教師的處境則比公務員更糟，他們的工資與公務員同樣低，除了擁有兩個假期，基本沒有值得一提的優勢。全國教師原本就沒有公務員編制，再加上原本就不高的工資，必將導致行業吸引力下降。教師從事著直接教育人民群眾這份極其重要的工作，肩負著國家的未來，應為一國最神圣的職業，理應得到最高的禮遇。一國人民對待教師的態度反映出該國家對教育的態度。中國家長常常不能給予公立學校足夠的信任，這種現象在城市中尤其明顯，家長的社會地位、經濟水平和文化水平都高于教師或與教師相當，這導致他們很難信服和配合校方，盡管教師是專業人士。針對此類問題，我們應當設法吸引優秀的人才進入教師隊伍，以教師的高質量確保教育的高質量，使家長尊重執教人員的職業判斷力、明確自身在教育方面的任務是配合學校教育孩子。日本和法國為此建立了值得其他國家學習的教育公務員制度。法國公務員以學歷和職位混合構成了分類制度。根據《公務員總法》規定，分為A、B、C、D四大類別，有大學文憑的教授和大中學教師屬于A類；有高中文憑的小學教師屬于B類。《日本國家公務員法》將教育職組分為大學教育、高中教育、初中教育、小學教育、幼兒園教育5個職系；各個職系中，少者分為1個職等，多者分為4個職等[6]。日本給教師的待遇十分優厚，根據《人才確保法》的規定，一方面使教師作為公務員獲得穩定的工資待遇，另一方面使教師的工資高于普通公務員[7]。多年前，中國人大代表周洪宇曾建議盡快建立教育公務員制度，把教師編為一種特殊的公務員。“建立教育公務員制度并同步修改《公務員法》，從法律和制度上真正保證教師的政治地位和經濟待遇，有利于吸引優質的生源就讀師范院校，也有利于現在已經從業的教師安心從教，終身從教，還有利于基礎教育實現優質均衡。”[8]這是解決現今教育問題、推進我國教育高水平發展的有效辦法。完善后的教育制度應將新參與教育工作的人員編為教育類公務員，對教育公務員單獨進行管理。教育公務員與普通公務員的職務層次一樣，其職務與級別應合理對應，具體職位的設置應該依照教師們不同的工作內容來決定，國家教師錄用考試的內容與此相對應。中央政府統一為教育制度完善以后被任用的教師提供豐厚的薪酬和福利待遇。在第一批新教師的職前培訓完成后，應組織原有教師在提前退休、轉業和重新參加教育公務員錄用考試之中選擇一種出路。

(五)在全國實施十二年義務教育制度

十二年義務教育，是指將高中教育納入到義務教育范圍之內，從而推行十二年義務教育，目前主要集中在中國的民族地區和沿海發達地區，尚未大范圍普及。高中教育在教育體系中發揮著承上啟下的重要作用，未成年人讀高中時正處于15—18歲的黃金年齡，這正是一個人吸收知識、塑造人格的關鍵成長時期。此時政府千萬不能放松管理，一定要堅持投入資源。將高中教育納入義務教育范圍能有效減輕低收入群體的教育負擔、阻斷貧困代際傳遞、促進機遇平等，讓全國未成年人能夠安心成長，為今后的人生積累寶貴的知識和經驗。完成十二年學業的成年人將擁有明辨是非的能力與合格的自我管理能力、清楚自己作為國家的一員具有怎樣的責任，更有希望進入大學深造。如果一個國家的人口中素質不佳的人居多，那么該國的前途必將堪憂。中國社會的進步急需優質人民的助力，目前世界上已有27個國家的義務教育年限不低于十二年，我們應當盡快行動起來。

(六)建立有效的教育監督機構

依照中國義務教育法第8條和第9條的內容，政府教育督導機構會針對義務教育工作執行法律法規情況、教育教學質量以及義務教育均衡發展狀況等撰寫督導報告并向社會公布，主要依靠社會監督來發現問題，只處理造成重大社會影響的問題，解決問題的方式則是令被檢舉的組織或個人的上級領導引咎辭職。這種解決辦法并不合理，不解決實際問題。撰寫優質的教育督導報告是正確的，但是假如民眾沒有養成關注督導報告內容的習慣，這種教育督導制度就無法有效運行。只對造成重大社會影響的教育事件進行嚴肅處理也是不可取的，只要事關教育，每個問題都該得到充分關注并及時妥善解決。教育督導機構不應徒具形式，必須起到有效保障教育質量的作用。權利和義務是對等的，在提高教師社會地位、待遇和質量的同時，政府需要建立一個獨立的教育監督機構對所有教育公務員進行嚴格的監督，確保教育公務員在工作中能盡職盡責。新的教育監督制度要注重健全教育監督法規、完善教育監督機構、配好教育監督員[9]。

(七)由公立學校為后進生提供個人化幫助，立法禁止舉辦民間文化課補習班

學校是偉大的平衡器[10]。國際學生評估項目的結果證明，教學質量和教育公平之間并不存在交換關系，在不降低整體學習水平的前提下，仍然可以實現學習水平的高度公平。一些國民幸福總值高的國家近年來傾向于向有困難的學生提供個人化幫助，這種辦法適用于中小學，可以有效地減少留級現象。在芬蘭，一旦學生的學習遇到困難就能得到不同層次的幫助和輔導。首先，教師會對遇到困難的學生進行一對一輔導或小組輔導。其次，教師還可以指定一個助手在其指導下幫助學生。第三，學生還可以尋求合格的特殊需要教師的幫助，主要輔導語文、數學等基礎學科。能力最差的學生會被送去特殊學校，但這種學生數量少，只占2%，有20%的學生從這種額外幫助中獲益。有時還需要第四種干預，解決學生面臨的家庭問題和社會問題。在這種情況下，學校會讓校外人員參與進來，包括心理學家、社工、健康衛生領域的相關人員，這些人與校內專家一起合作，采取多樣化的方法幫助學生解決問題。學生的任課教師始終會參與其中，盡可能地不把學生與他們所在的班級和同學隔離開[11]。芬蘭的辦法值得我們學習。中國政府應該竭力去做最負責任的義務教育，由公立學校在每個假期給后進生舉辦免費且具有針對性的假期補習班，讓學生和家長建立對公立學校的信任。與此同時，立法禁止舉辦民間文化課補習班，舉辦民間文化課補習班的行為涉嫌惡意擾亂國家教育秩序，理應在反教育罪中添加一條關于禁止舉辦民間文化課補習班的內容，對此類違法者進行嚴懲。需要注意的是，民間的專業技能培訓班和文藝類培訓班不在被禁止的范圍內。

(八)提供無門檻的低息深造貸款

受教育年限較多的人具有較高的回饋社會的能力。青年人完成十二年義務教育后，政府為他們之中有意進入大學深造的提供無門檻的低息深造貸款。大學教育通過提高學生的基本能力和政治覺悟，幫助年輕人更明智地選擇未來的發展道路。高收入家庭孩子上大學的概率是低收入家庭孩子的6倍之多。無門檻的低息深造貸款使中國青年人無論出身貧富都有進行深造的機會，真正促進機遇平等，讓全國人民的生活都擁有良好的起點。

四、完善后的教育制度在實施中可能存在的問題和相關思考

(一)增加財政壓力

在全國推行完善后的教育制度會造成龐大的開支，而且投資周期較長，會給財政增加壓力，不過從長遠來看，未來的中國人會在幸福感上得到巨大的回報，中國社會也會得到積極而迅猛的發展，這項投資非常值得。經濟學家詹姆斯·赫克曼認為：“最好的投資，就是把資本用于未成年人身上，最終可以使社會得到數倍于當初投入的經濟回報。”[12]167對中國這樣的發展中國家來說，投資教育是十分明智的選擇。

(二)缺乏配套觀念

經濟繁榮并不會給民眾的幸福水平帶來持續的提升。人們的基本需求得到滿足后，經濟的進一步發展對幸福的影響就微乎其微了。凱恩斯認為：“未來經濟問題將隱退到它理應歸屬的位置，取代它、占據中心地位的將是一些現實問題——如何更加理智、幸福地生活。”真正匱乏的不是金錢、商品和服務，而是政府的管控。為了優先發展經濟，政府總是將培養高效的勞動力當成教育政策的真正目標，但是經濟發展至上的模式有其自身的局限性。朱麗葉·斯格爾認為：“一味追求經濟發展增加了人們的壓力和不安全感，因為人們被迫放棄更有意義的追求，選擇整天忙碌的工作狀態。”[12]69人比錢更重要，教育事業應當遵循以人為本，發展為民的理念。讓中國社會健康發展的辦法是：政府進一步加強對促進機遇平等的教育事業的重視。做好教育事業需要全社會達成共識、轉變觀念。

(三)教育事業周期長、見效慢

教育事業因為具有投資周期長、見效慢的特性，向來不受歡迎。教育水平的高低關系國家的興亡，我們需要培養和樹立新一代人的決心。當務之急是通過公平高質的教育引導人民形成更加健康的價值觀，引導人民積極參與有益社會的活動，幫助每個人過上更有意義的生活。

(四)政府強制性較高

為了促進教育公平，政府強制要求學校按學區招生，禁止設立重點校、重點班，家長會喪失擇校權。這套制度旨在加大政府管控力度，自然也會削弱家庭因素對少年兒童成長所造成的影響。不過，一旦完善后的教育制度得到實施，政府會承擔起教育方面的大部分責任，家長的子女教育負擔將得到減輕。