平臺經濟下靈活就業人員社會保障問題與對策

汪倩菡，趙 勇，徐夢杰

（安徽建筑大學城市管理研究中心，安徽合肥，230601）

一、引言

在我國社會主義市場經濟深入發展和產業結構轉型升級的背景下，就業形式愈發多樣化，與此同時，隨著互聯網技術的進步，互聯網+行業迅速發展起來，催生了區別于傳統雇傭關系的新形式就業。面對越來越高的勞動力成本，企業維持競爭力需要減少成本增加收益，靈活就業形式有利于企業轉移用工風險，減少人力資源成本，進一步地促進了我國企業對靈活就業人員的需求量，靈活就業人員的規模和數量快速增加。根據《中國共享經濟發展年度報告（2020）》中公布的統計數據，2019年共享經濟參與者約為8億人，其中提供服務的人數為7800萬，比上年增加4%，平臺雇員為623萬人，比上年增加4.2%。隨著平臺經濟下靈活就業人員的不斷增多，社會保障問題也逐漸引起重視。

近年來，隨著我國社會保障制度的不斷改進和完善，國家和各級政府相繼出臺了關于靈活就業人員的一系列文件，將靈活就業人員納入城鎮企業職工基本醫療和養老保險的覆蓋范圍內，同時在降低保險繳費標準和比例等方面采取了具體措施，著力減輕靈活就業人員的繳費壓力和負擔，鼓勵他們積極地參與社會保障。2017年4月國務院辦公廳印發《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》，《意見》中明確指出我國要進一步適應和完善新形式下靈活就業的基本社會保障和用工制度，擴大對工傷和失業保險相關政策的支持力度和覆蓋面。習近平總書記在十九大會議上明確指出我國要進一步加強靈活就業社會保障體系的建設，全面建成和完善多層次、全領域覆蓋的靈活就業社會保障和用工體系。2019年4月國務院辦公廳印發的《降低社會保險費率綜合方案》提出要完善繳費政策，降低靈活就業人員繳費基數。2019年12月國務院常務會議明確提出啟動靈活就業人員職業傷害保障試點，這表明我國將在傳統的社會保障體系之外探索新路徑來覆蓋靈活就業的勞動者。

雖然各級政府不斷對社保制度進行調整和完善，但是靈活就業群體的社會保障依然存在問題，首要原因就是我國的社會保障制度是以傳統的單位用工模式為基礎，兼顧部分靈活就業人員。其次，我國社保部門制定的相關規定仍然存在一定的缺陷，致使靈活就業人員在參與社會保障中仍然存在諸多困境。

二、平臺經濟下靈活就業的概念和特征

（一）平臺經濟下靈活就業的概念

平臺經濟是大數據技術和共享理念結合的產物，這些互聯網平臺本身并不生產產品，而是提供一個聯系供求雙方的平臺［1］，由需求方在平臺上發布產品和服務需求，通過準確篩選，讓勞動力或資源供應商直接尋找崗位和需求方，快速實現勞動力和服務的價值交換，例如外賣服務、滴滴快車、網絡直播銷售等都屬于平臺經濟范疇。

我國“靈活就業”的概念來源于“非正規就業”［2］，非正規就業本身相當的復雜、靈活和多變［3］。平臺經濟下的靈活就業是指從事非全日制，臨時性工作或彈性工作等工作形式的就業，新型靈活就業方式一方面使得勞動者不再受傳統組織的束縛，能夠充分發揮工作的自主性，另一方面勞動者和單位關系松散，致使當前社會保障制度難以適應。靈活就業可以分為主動型和被動型［4］，主動型靈活就業是指勞動者出于興趣、個人發展或者照顧家庭等原因而自愿從事的靈活工作形式，這類人員一般具有一定的經濟基礎；而被動型靈活就業人員可能受自身學歷、身體素質等方面的限制，在就業市場上缺乏競爭力而被迫選擇靈活就業，其經濟條件普遍較差，因此維護被動型靈活就業人員的社會保障權益就顯得尤為重要。

（二）平臺經濟下靈活就業的特征

一是勞動的非正規化。技術的進步為眾多行業帶來了顛覆性的影響，隨著互聯網平臺的出現，傳統的生產方式和運營流程發生了轉變，部分工作和經濟活動從傳統流程中分割出來，發展為獨立的外包模塊，勞動者不再僅僅依托單位進行經濟活動，大量生產和服務工作對固定、正規的勞動力需求減少，轉而由臨時團隊或者個人直接承擔，導致勞動者正規化就業比例降低，靈活就業人員的工作呈現非正規化的特點。

二是工作的非固定化。由于擺脫了正規就業對工作的諸多限制，平臺經濟下勞動者根據勞動任務、便利條件、個人習慣等因素靈活、自主、低成本地開展工作，工作時間和工作地點不再受傳統企業規定的限制，因此出現了大量彈性工作時間、在家辦公和異地就業等現象。靈活就業人員工作的非固定性給我國社會保障的實施和管理帶來了挑戰。

三是參與的低門檻化。《2019中國靈活用工及靈活就業研究報告》顯示約60%的靈活就業人員學歷在高職及以下，勞動者整體教育程度偏低。這主要是由于新型靈活就業形式中，平臺提供的就業機會更多是對知識和技術依賴度低的基本勞動崗位。靈活就業人員的入職門檻較低，對從業者的學歷、專業技能和年齡等要求不高，一方面造成了靈活就業參與的低門檻化，另一方面，就業門檻低導致行業競爭激烈，勞動者就業穩定性低，職業流動頻繁。

三、平臺經濟下靈活就業人員社會保障存在的問題

（一）傳統勞動關系界定機制失靈

我國現行的社會保障制度是建立在傳統的單位雇傭制基礎上的，用人單位承擔著參保載體的重要角色。企業與勞動者簽訂勞動合同并建立勞動關系后，依法為勞動者繳納社會保險，形成了現行的勞動者、企業和政府三位一體的社會保障體系。但是，在“互聯網+”的經濟模式下，勞資關系不僅限于傳統的雇傭關系。靈活就業人員的工作具有靈活性和不確定性，其往往沒有固定的工作單位，無法簽訂勞動合同，此外，靈活就業人員可能受雇于多個用人單位，甚至自我雇傭。沒有明確的用工單位，我國傳統勞動關系界定機制失靈，靈活就業人員的勞動關系界定沒有明確的依據和標準，這使得作為非標準勞動關系的靈活就業人員處于法律保護的灰色地帶，在維護其社會保障權益時存在困難。

（二）靈活就業人員社會保險問題突出

雖然靈活就業人員已經被納入養老保險和醫療保險范圍，但是由于缺少用人單位作為參保載體，需要其獨自承擔社保繳費，靈活就業人員面臨的繳費負擔仍然較重。此外，失業、工傷和生育保險方面仍然存在缺失，社會保險的覆蓋面和保障力度遠遠不能滿足靈活就業人員的需求。

在失業保險方面，靈活就業人員參與工作的低門檻，導致競爭激烈，失業風險大，但各級政府和相應的法律法規未將其納入失業保險范圍，大量失業人員無法享受保障，顯然違背了社會保險制度分散勞動者風險的宗旨。［5］其次，靈活就業人群的“失業”和“就業”難以界定，也是失業保險實施的一大障礙。在工傷保險方面，平臺靈活就業人員對參與工傷保險的需求強烈，但是并沒有法律強制規定互聯網平臺必須為從業者購買保險，通常平臺會要求從業者在開工前為自己購買一份一日有效的短期意外險，以轉移工傷風險。由于法律上并沒有明確規定由哪個單位為靈活就業人員開立社會保險賬戶，受雇于多個單位的勞動者其工傷難以確定責任主體。此外，靈活就業人員工作時間和地點的不確定性，導致難以依據工作時間和工作地點來認定工傷，工傷保險難以落實。在生育保險方面，由于女性在靈活就業中本身缺乏競爭力，懷孕期間無法參與工作，將面臨解雇或者收入下降等問題，進一步加劇了中低收入者的經濟負擔，靈活就業人員的生育保險雖然在部分地區試行，但并沒有上升到國家制度層面，在覆蓋面和保障力度上存在局限。

（三）靈活就業人員缺少有效的權益保護渠道

首先，靈活就業人員工作非固定化，勞動合同簽訂率低，導致勞動者、雇傭方、網絡平臺等多方之間的關系松散［6］，發生糾紛后各方主體互相推卸責任，靈活就業人員游離于勞動者權益保護政策的監管之外，其權益保護往往難以落實。其次，靈活就業人員常常面臨超時工作、全年無休、工資過低等情況，缺乏法定工作時間和最低工資等相關政策保障，工人遇到此類侵害無法可依，勞動爭議和勞動訴求得不到合理解決。最后，工會并沒有發揮其應有的功能。當前靈活就業人員工會參與率低，通過工會集體維權的渠道缺失。靈活就業人員流動性強、管理不便，即便是處于同一個平臺上的勞動者，相互之間仍然缺乏溝通和凝聚力，他們對勞動爭議、集體談判和工會組織等較為陌生，利用工會進行維權更是無從談起。

（四）靈活就業人員參保意愿低

靈活就業群體整體經濟收入偏低，《中國共享經濟發展年度報告（2019）》顯示，2018年網約車司機中有6.7%是建檔立卡的貧困人員，將網約車工作作為家庭唯一收入來源的司機占比超過21%；外賣員中有77%來自農村，全國270萬外賣騎手中約25%來自貧困縣，由此可見，大部分靈活就業人員家庭經濟狀況較差，生活負擔較重。靈活就業人員普遍收入不穩定，經濟承受能力和抗風險能力相對較弱，導致其面對較大的繳費比例和較長的最低繳費年限，相比長遠社會保障利益他們更愿意維持當下的收入。［7］除了經濟制約，靈活就業人員社會保障意識淡薄也是參保意愿低的主要原因，靈活就業人員對社會保障的認識不足，加之，社會保障的辦理流程不便和轉移接續不夠順暢等原因，使得靈活就業勞動者參與社保的積極性不高，整體參保率較低。

四、平臺經濟下靈活就業人員社會保障問題的原因分析

（一）傳統勞動關系界定機制缺乏適應性

工作場所分割理論將勞動力市場劃分為工作場所勞動力市場和網絡平臺勞動力市場［8］。傳統的工作場所勞動力市場，其勞動關系是以勞動合同作為認定形式，具有長期穩定的從屬關系。而新興的網絡平臺勞動力市場，已經從傳統的“雇主-勞動者”結構轉變為“雇主-互聯網平臺-勞動者”的三角結構，對勞動者和企業來說，建立穩定的勞動關系已經不經濟。標準勞動關系一方面會束縛勞動者的擇業自由，減少預期收益，另一方面限制了行業靈活性，增加了企業成本，不利于企業競爭。傳統的勞動關系界定機制的“從屬標準”已經不適應平臺經濟下靈活就業人員的特征。其次，網絡平臺勞動力市場的出現是對傳統勞動力市場的一次補充，在創造了更多就業機會的同時打破了傳統勞動關系的規范性和穩定性，勞動契約觀念逐漸淡化，當前勞動關系界定機制尚不健全，缺乏兼容性，難以平衡各種就業形式的靈活性和穩定性。因此面臨多變的靈活就業，勞動關系界定機制發揮失靈。

（二）勞動關系與社會保險捆綁，政策瞄準度不高

第一，社會保險與勞動關系相捆綁。依據我國社會保險法律規定，“職工”是社會保險的參保人，但是職工是相對于用人單位的概念，在過去，“職工”和“勞動者”大多是重合的，但隨著平臺經濟的發展，“職工”越來越不等同于“勞動者”，在現行有勞動關系的職工給予社會保險，無勞動關系的勞動者不給予社會保險的二元框架下，非標準勞動關系的靈活就業人員因此陷入了社會保險覆蓋的盲區，社會保險與勞動關系捆綁在阻礙了社保覆蓋范圍擴大的同時，也不利于社會保險的轉移接續。第二，社會保險政策瞄準度不高。這體現在兩方面，一是對象瞄準度不高，當前參加社會保險的多是就業穩定、工作環境較好的職工，而靈活就業人員工作穩定性和安全性相對較差，這些更需要保護的群體處于社保制度之外，社會保險的主要參保人群和高風險人群嚴重不匹配。［9］二是內容瞄準度不高，保險制度的具體內容與靈活就業人員本身的工作特點不相符。例如，失業保險的領取條件之一是保險費用繳滿一年，但很多勞動者穩定工作時間達不到一年就面臨失業，不符合靈活就業人員工作非固定化的特征。［10］

（三）個體維權缺乏依據，集體維權未盡其能

基于勞權理論，勞權作為勞動者的基本權益包括個體勞權和集體勞權，其主體分別是勞動者個人和工會組織。

個體維權方面，相關法律法規不完善，勞動者缺少有效的維權依據。相應的事故和勞動糾紛處理機制尚不健全，多方主體的權責難以明確判定。最低工資等相關制度主要適用于用人單位明確、工作時間可計量的正式職工，對于勞動行為界限模糊的靈活就業人員缺乏法定的強制性保障，其權益保護仍然處于法律的模糊地帶。

然而，僅依靠勞動者個體是難以平衡勞動關系并保障勞權的實現的，相比個體勞權，集體勞權在維護權益方面有著更為重要的意義，工會作為集體勞權的主體對維護勞動者權益起著至關重要的作用。一方面，我國工會是以用人單位作為工會組織的最小單位，工會成員也是建立在勞動關系的基礎上，然而實際上，沒有穩定勞動關系或雇傭關系的靈活就業人員與工會相脫離。另一方面，團結權是集體勞權實現的前提和基礎，工會管理水平落后，靈活就業人員難以有序地組織起來，缺乏集體權力，工會的集體協商、集體談判作用無從發揮。個體勞權和集體勞權的實現途徑受限，靈活就業人員缺乏有效的權益保護渠道。

五、平臺經濟下靈活就業人員社會保障的對策

（一）完善勞動關系認定機制

目前學術界對于平臺從業者勞動關系的認定主要有以下兩種觀點。

第一，平臺企業與平臺從業者之間視同雇傭關系［11］。但是因為各平臺企業的業務范圍千差萬別，這種直接將平臺從業者認定為平臺企業員工的模式并不具備在所有平臺企業推廣的可行性。很多靈活就業人員只是將平臺收入作為收入來源的一部分，把平臺靈活就業人員視同雇員，將其固定在某一平臺，會限制靈活就業人員的流動，損害平臺經濟就業靈活性的優點。第二，設立“第三種就業關系”。指在雇員與自雇這兩種就業關系之外，設立的第三種非標準勞動關系。設立“第三種就業關系”擴大了勞動關系的認定范圍［12］，但是，這涉及修改一系列相關法律法規，牽涉面廣，執行復雜。其次，這種政策設計有可能變相鼓勵一些本應該和員工簽訂勞動合同的企業不與員工簽訂勞動合同，從而規避勞動保障支出。［13］

勞動關系認定涉及整個勞動法律法規體系的配套完善，完善勞動關系認定機制應該遵循充分權衡、適當拓寬的原則，不僅要把大部分的平臺靈活就業員工涵蓋在正規勞動體系之中，還要保持平臺經濟特有的靈活性，維持平臺持續發展的活力。值得注意的是，在調整勞動關系認定機制時應該注意以下兩個方面，一方面避免“一刀切”，不能簡單地將平臺靈活就業人員直接納入“第三種就業關系”或者直接視同為雇傭關系，而是要充分考慮平臺業務和經營的多樣性，以及靈活就業人員情況的復雜性，應視實際情況慎重考慮，采取靈活的認定標準。另一方面是避免“擦邊球”，對于某些與傳統的勞動關系并無本質性差別的靈活就業形式，如快遞員與快遞公司，這種勞動關系認定是相對簡單的，這時就要防止某些平臺或用工主體假借平臺經濟的模式來規避雇主的社會保障責任。

（二）改革社會保險制度，擴大保險覆蓋范圍

首先，社會保險與勞動關系解綁。部分歐洲國家實行的“個人工作賬戶”制度，將工作者的社會保障與企業相脫離，而與個人的繳費記錄掛鉤，這種方式適應于靈活就業人員工作流動性大的特征，便于將靈活就業、平臺就業等新型就業形式納入社會保障體系中，同時也方便社會保障的轉移接續。［14］雖然“個人工作賬戶”不能解決低收入群體的個人賬戶積累權益過低和繳費不足等問題，但破除現有“個人-單位-社會保障”的模式，轉變為“個人-社會保障”的社會保障模式仍然值得我國借鑒。其次，應當繼續完善社會保障繳費基數的相關規定，進一步降低社會保險繳費比例，對于低收入群體可以給予特定的繳費優惠政策或補貼。此外，擴大保險覆蓋范圍，提高政策瞄準度，逐步將靈活就業人員納入失業、工傷、生育保險范圍。在失業保險方面，需要充分發揮失業保險在預防失業和促進就業兩方面的作用，將資金支出的重點放在職業介紹、就業指導和職業培訓等方面，同時實行保險金待遇遞減措施，防止產生福利依賴現象，激勵失業人員積極就業。在工傷保險方面，明確并適當擴大工傷保險范圍，對靈活就業人員采用靈活化的工傷認定標準。平臺經濟下，靈活就業人員被平臺組織起來，在高度靈活性的基礎上進行電子化、信息化管控，可以借助信息技術、大數據技術根據靈活就業人員的工作習慣、工作特點，對就業者的工作地點、工作時間進行嚴格把握，以此對工傷的原因進行驗證，以確保靈活就業人員應享有的合法權益得到保障。

（三）完善相關法律法規，構建權益保護渠道

首先，政府要完善相關法律法規，明確企業責任，通過行政手段限制雇主的侵權和規避責任的行為，要求實行統一的工資標準、放假標準、工作時間標準等，維護靈活就業人員的基本勞動權益。其次，充分發揮工會對靈活就業人員的保障作用。進一步創新和豐富工會組建的形式，借助信息技術發展“互聯網工會”的建會方式，與用工平臺合作，推動靈活就業人員在網上注冊登記、加入工會，并及時接受地方政府和工會的指導和服務，擴大地方工會的覆蓋和管理范圍。充分利用新信息技術手段及時了解平臺經濟中靈活就業人員的需求和對工會的期望，為靈活就業人員提供切實的幫助和服務，鼓勵平臺企業繼續加大對靈活就業人員的平臺職業技能培訓、勞動保護服務等相關方面的資源投入，形成平臺與靈活就業人員良性互動和共同發展的格局。此外，充分發揮工會的維權作用，進一步創新工會集體協商的方式，敦促平臺企業調整和規范平臺經濟下靈活就業人員的收入標準，抑制企業規避支出和惡性競爭進而損害靈活就業人員合法權益的行為。

（四）提高靈活就業人員參保意愿

強制性、便利性與激勵性相結合，全面提高靈活就業人員參保意愿。第一，為保證公平原則，約束和保護靈活就業人員，強制參保有其必要性，但是落實參保首先要解決的是靈活就業人員的經濟問題。一方面，提高靈活就業人員的整體收入水平。地方政府需要針對其就業特點提供崗前培訓服務，增強靈活就業人員的專業能力和工作適應力，進而提高靈活就業人員的勞動競爭力和收入水平。另一方面，需要為靈活就業人員提供與其工作靈活性、流動性相適應的用工信息平臺，為靈活就業人員提供更多就業崗位和就業信息收集渠道。第二，提高社會保障實施和服務的靈活性。發揮信息技術的優勢，加快電子政務建設，實現靈活就業人員的網絡化管理和服務；改革社會保障經辦服務，簡化參保程序，實現社保登記、繳費、管理的全國統一化，促使社保的轉移接續更加流暢。第三，加強對社會保障知識的宣傳教育，增強勞動者對社會保障的認識和了解，引導其轉變觀念，激發靈活就業人員的重視度和參保意愿。