新形勢下區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃問題與對策探討

叢振華（新疆維吾爾自治區(qū)政府投資項目評審中心）

■引言

新時期下，我國持續(xù)了三十多年的高速經(jīng)濟(jì)增長態(tài)勢放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是影響一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長遠(yuǎn)性、關(guān)鍵性的規(guī)劃部署。區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)正式邁入高質(zhì)量發(fā)展新形勢。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中，制定科學(xué)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃能夠指導(dǎo)區(qū)域優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)區(qū)域資源要素配置等工作，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量健康發(fā)展。但是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃仍然存在規(guī)劃內(nèi)容可操作性差、忽視對潛在優(yōu)勢的長期培養(yǎng)、生態(tài)文明建設(shè)不足等較為突出問題。因此，有必要對新形勢下區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃問題進(jìn)行深入研究探討，發(fā)掘制定實際可行的對策方案，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提供有價值的參考。

■區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃主要問題

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)方案。筆者通過對我國部分地區(qū)踐行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行分析，總結(jié)歸納我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中普遍存在的問題。這些問題主要包括以下三個方面。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容不完善，可操作性差

規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，就是規(guī)劃一個區(qū)域長期性、全局性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。研究表明，當(dāng)前我國區(qū)域規(guī)劃主要分為以部門進(jìn)行規(guī)劃和以行業(yè)進(jìn)行規(guī)劃兩個角度。這兩種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃方案均存在不同程度問題。具體而言，一是戰(zhàn)略規(guī)劃中具體執(zhí)行措施較為模糊，指向性不明確，不確定性較為突出。二是戰(zhàn)略規(guī)劃中有關(guān)區(qū)域投資規(guī)劃較多，將區(qū)域劃分為平面地“塊區(qū)”，簡單定義單一“塊區(qū)”的發(fā)展藍(lán)圖。但是有關(guān)市場要素配置、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境建設(shè)等方面規(guī)劃不完善。總體而言，問題集中表現(xiàn)為規(guī)劃描述較為頻繁，實際定量不夠充足。這些問題導(dǎo)致戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容不夠完善，在執(zhí)行過程中操作性不強。

（二）區(qū)域資源要素配置效率不完善

通過對多個地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實踐過程的調(diào)查研究，筆者發(fā)現(xiàn)其中普遍存在缺少特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)要素支撐當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。具體表現(xiàn)為，第一，不同地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略相近或者完全相同，沒有突出本地區(qū)優(yōu)勢。第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)鏈單一，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，生態(tài)經(jīng)濟(jì)資源建設(shè)不足。長期以來，我國大部分區(qū)域生態(tài)建設(shè)均存在生態(tài)建設(shè)項目稀少、低耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略缺乏等實踐性問題。第三，戰(zhàn)略規(guī)劃與區(qū)域當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。由于不同區(qū)域，同一區(qū)域的不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均存在差異，區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃不能適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，可以借鑒其他區(qū)域工作思路，但是不能將其“生搬硬套”到本區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃上。

（三）戰(zhàn)略規(guī)劃組織管理水平較低

當(dāng)前我國絕大多數(shù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃組織管理存在諸多問題，首先，從編制流程角度講，當(dāng)前我國絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃沒有按照項目管理的規(guī)定要求展開。編制工作較為疏散，規(guī)劃內(nèi)容不夠嚴(yán)謹(jǐn)。其次，從編制規(guī)劃人才角度將，時下大多數(shù)編制戰(zhàn)略規(guī)劃的工作人員知識水平不夠高，對國家政策和經(jīng)濟(jì)形式理解不夠到位，編制工作不夠細(xì)致，難以滿足規(guī)劃任務(wù)完成要求。最后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“橫縱向”規(guī)劃不夠深入。一方面從組織管理方式分析，戰(zhàn)略規(guī)劃工作組沒有按照跨職能一體化形式展開。即統(tǒng)籌工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等多個部門共同編制戰(zhàn)略規(guī)劃。另一方面從戰(zhàn)略規(guī)劃細(xì)致程度分析，當(dāng)前中國很多區(qū)域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃均存在方案浮于表面，規(guī)劃程度不細(xì)致問題。這導(dǎo)致在后期執(zhí)行過程中職能邊界模糊，工作可執(zhí)行力薄弱。

■區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃對策

（一）發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，推動特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展

制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)秉持因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢的原則。我國是一個歷史悠久，幅員遼闊的國家。我國不同區(qū)域有著各自獨特的自然條件、資源優(yōu)勢、人文環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)條件，以此構(gòu)成了不同區(qū)域勞動分工互補性。在此基礎(chǔ)上，因地制宜制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，完善不同區(qū)域優(yōu)勢勞工配置。制定戰(zhàn)略規(guī)劃要從實際出發(fā)。首先，突出地區(qū)比較優(yōu)勢，推動特色產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。充分發(fā)揮所在區(qū)域的資源優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展適應(yīng)本地區(qū)特色產(chǎn)品。其次，根據(jù)本區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)資源特點，分區(qū)域發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，形成本區(qū)域獨特產(chǎn)業(yè)鏈。例如在農(nóng)村建立農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)鏈，在城郊建立工業(yè)特色產(chǎn)業(yè)鏈，在城市中心建立文化特色產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）兼顧區(qū)域全局，平衡分配區(qū)域成員產(chǎn)業(yè)

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃處于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂層設(shè)計，指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。因此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃時不應(yīng)該偏重某一方面發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以整體利益為重。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)妥善處理整體與局部、一般與重點、鄉(xiāng)村與城市之間的關(guān)系。第一，整體與局部之間的關(guān)系。整體與局部密不可分，是相互包容、相輔相成的關(guān)系。如果局部過分追求個人利益、片面地追求己方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而不顧整體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，勢必會影響整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。第二，一般與重點的關(guān)系。前文所說，不同地區(qū)資源優(yōu)勢不同。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要統(tǒng)籌各方資源，建立特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，突出重點經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。第三，鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系。鄉(xiāng)村與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃中統(tǒng)籌鄉(xiāng)村與城市各自特點，建立城鄉(xiāng)互補產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃組織管理水平

區(qū)域經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略規(guī)劃制定是一件復(fù)雜而嚴(yán)格的工作。這項工作需要深入理解當(dāng)前區(qū)域經(jīng)貿(mào)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合大環(huán)境發(fā)展趨勢，經(jīng)過調(diào)查整理、方案研究、理論論證、編制計劃、組織體系設(shè)計、編制工作展開、進(jìn)程控制等數(shù)十項復(fù)雜的工作。要提升發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃組織管理水平，需要對編制流程、編制人才、編制范圍進(jìn)行規(guī)范化培訓(xùn)。具體而言，一是加強區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃流程規(guī)范，對標(biāo)項目管理過程中全流程實施。二是加強對編制戰(zhàn)略規(guī)劃高質(zhì)量人才的引進(jìn)和培訓(xùn)，加強編制人員業(yè)務(wù)能力。三是完善“橫縱向”布局。“橫向”方面，采取跨職能一體化形式展開編制工作，統(tǒng)籌多個領(lǐng)域多個部門，完善規(guī)劃內(nèi)容。“縱向”方面，將區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容落到實處。避免出現(xiàn)職能歸屬模糊不清的戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容。例如，關(guān)于某產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)劃分職能范圍，增強戰(zhàn)略執(zhí)行力。

（四）重視生態(tài)發(fā)展，培養(yǎng)潛在長期優(yōu)勢

生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境為代價。制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)著力于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)二者相融合，培養(yǎng)區(qū)域潛在的長期優(yōu)勢。第一，將生態(tài)項目、生態(tài)型項目作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐。一方面在加速工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)鏈化發(fā)展進(jìn)程的同時，努力尋求傳統(tǒng)工業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)的有機結(jié)合點—產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。另一方面積極發(fā)展低消耗、低污染、高循環(huán)綠色產(chǎn)業(yè)。政府制定綠色經(jīng)濟(jì)激勵政策，吸引和鼓勵企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。第二，制定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略指導(dǎo)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。與傳統(tǒng)的“資源－產(chǎn)品－污染排放”單向流動經(jīng)濟(jì)體系不同，循環(huán)經(jīng)濟(jì)采取“資源－產(chǎn)品－再生資源”循環(huán)模式，推動生態(tài)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的和諧共生。

■結(jié)束語

在中國經(jīng)濟(jì)一體化背景下，面對“十四五”區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢，處理好我國當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃存在的一些問題，是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的決定性因素。在此背景下，研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定制問題，制定可行的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，推動完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃方案對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。本文從發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、兼顧區(qū)域全局、提升組織管理水平、重視生態(tài)發(fā)展四個維度闡述了應(yīng)對當(dāng)前區(qū)域規(guī)劃問題的解決之策，旨在為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供參考意見，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。