生態文明建設視閾下鄉村生態補償的應然價值、實然困境與必然路徑

卓治國

(中共濉溪縣委黨校，安徽 淮北 235100)

在中國共產黨的堅強領導下，我國歷史性地解決了絕對貧困問題，取得了脫貧攻堅戰的全面勝利。黨的十九屆五中全會公報指出，要“實施鄉村建設行動，深化農村改革，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”[1]。提高鄉村生態補償的成效，是鞏固現有脫貧成果和實施鄉村振興戰略的重要舉措。習近平總書記指出：“各級黨委和政府要深入貫徹生態文明思想，把生態文明建設作為戰略性任務來抓，堅持生態優先、綠色發展，加強生態涵養區建設，健全生態補償機制，共同守護好祖國的綠水青山。”[2]因此，鄉村生態補償也是我國生態文明建設的重要內容。

鄉村生態補償是指利用政策手段推動鄉村生態資源配置不斷優化的環境治理過程，其具體意涵包括三個層面，即誰補償誰、補償多少和如何補償的問題。學界學人對這一問題已有過一定的研究，如王思博等(2021)較為詳細地梳理了新中國成立以來我國鄉村生態補償治理的政策演進歷程[3]，王月紅、宣宇(2021)對鄉村生態補償中的支付原則進行了個案探討[4]，吳中全、王志章(2020)從治理的角度出發對生態保護紅線、生態補償與農戶生計困境的關系進行了論析[5]。從總體上看，學界對鄉村生態補償仍缺乏生態文明建設視閾下的思考。鑒于此，本文試圖探討生態文明建設視閾下鄉村生態補償的應然價值、實然困境與必然路徑，以期為學界相關研究和我國鄉村治理實踐提供可能的理論借鑒。

一、生態文明建設視閾下鄉村生態補償的應然價值

1.鄉村生態補償源于生態文明建設正當性的倫理訴求

生態文明建設的正當性，集中表現在環境正義和生態正義兩個層面。一方面，從環境正義的角度看，如何保障環境利益的合理分配是生態文明建設的重要內容。而鄉村生態補償在很大程度上實現了環境利益在鄉村居民和公共利益主體之間的再分配優化，能夠在分配結果上充分彰顯環境正義。另一方面，生態正義強調的是人與自然的命運共同體關系，提倡人與自然的和諧共處與共同發展。習近平強調，“生態興則文明興。人類應該尊重自然、順應自然、保護自然，推動形成人與自然和諧共生新格局”[6]。從倫理學的視角審視鄉村生態補償的出發點，可以發現，鄉村生態補償更加關注大自然本身的價值[7]，能夠充分體現人與自然“生命共同體”的生態正義理念。

2.鄉村生態補償是生態文明建設公平性的價值要求

生態文明建設的公平性，主要體現在人與自然之間、人與人之間以及個人的環境權利與環境義務之間三組關系的協調上。實現生態文明建設的公平性問題是新時代鄉村生態補償不可回避的問題，如果不能處理好這三組關系，就無法實現鄉村生態補償的預期成效，就難以推進我國生態文明建設的公平發展。從人與自然之間的關系看，鄉村治理補償能夠對人的生活空間與自然生物的生長空間進行再規劃與再建設，在保障人的宜居生活環境的同時，也提高了自然環境的發展質量，充分體現了人與自然之間的協調均衡關系。從人與人之間的關系看，鄉村生態補償作為一項由公共部門領導的治理與建設的過程，既能夠拓展鄉村就業機會，也能夠再塑鄉村居住環境，從而有利于縮小鄉村居民貧富差距，推動人與人之間的協同發展。從個人的環境權利與環境義務之間的關系看，鄉村生態補償對于廣大鄉村居民而言，既是追求生活環境質量提高的重要舉措，也是建造美好家園的必由之舉。推進鄉村生態補償，是生態文明建設公平性的價值要求。

3.鄉村生態補償是生態文明建設迫切性的具體表現

在鄉村生態環境狀況總體不佳的今天，實施鄉村生態補償、加強生態文明建設是不斷滿足人民群眾對美好生活需要的當務之急。從人民群眾生活層面看，如果鄉村生態環境的問題解決不了，廣大鄉村居民的生活狀態和質量也無法得到更好的保障；從鄉村產業生產層面看，如果鄉村生態環境的問題解決不了，將對鄉村生產活動存續時間與空間產生負面影響；從鄉村治理的層面看，由于鄉村生態環境保護的成效與鄉村居民生活息息相關，因此，鄉村生態補償的結果也受到人民群眾的廣泛關注，只有做好鄉村生態補償工作，人民對鄉村治理的成效才能感到滿意。當前，鄉村居民生活質量亟待提升，鄉村產業升級轉型迫在眉睫，鄉村治理體系和治理能力現代化仍需繼續推進，總之，要總體推進生態文明建設，迫切需要處理好鄉村生態補償工作。

二、生態文明建設視閾下鄉村生態補償的實然困境

1.鄉村生態補償法律體系建構不夠完善

目前，鄉村生態補償治理在我國仍處于探索階段，相關部門還沒有頒布統一的法規和制度，各地也缺乏統一的標準和模式，即不同地區的操作模式各不相同。具體表現為，在鄉村生態補償治理過程中，沒有明確規定享受鄉村生態效益地區有責任向提供鄉村生態效益地區進行補償；沒有清晰地指出鄉村生態補償治理的主體包括哪些；沒有明確界定鄉村生態補償資金源自何處，其中，包括財政轉移性支付、企業購買鄉村生態效益支出、個人享受鄉村生態效益支出等；沒有設獨立的行政管理部門專門負責鄉村生態補償治理事項。現有法律法規無法滿足新時代背景下鄉村生態保護與建設需要，從而在客觀上給環境管理帶來了一定困難。因此，要想落實鄉村生態補償機制，法律體系建構方面相關措施應引起足夠重視。

2.鄉村生態補償治理主體協同能力不高

在行政區域劃分、GDP績效考評先行的背景下，各地政府更加在意自身經濟利益最大化，而對鄉村生態補償治理積極性不高。截至目前，補償治理主體間合作關系仍不健全，主要還是以政府為中心，即鄉村生態補償治理的主體較單一,市場與社會力量參與不足導致鄉村生態補償乏力。主要表現為，在補償治理事件時，政府、市場和社會公眾三者之間關系不能很好把握；補償治理主體權利與責任不清，缺乏有效協同機制，很容易造成優勢治理主體越權行事或者不作為；鄉村生態補償治理成本由誰承擔問題頗受爭議；鄉村生態補償治理主體之間為了維護各自利益最大化互相推諉。由于補償治理主體之間協同能力不強，彼此之間合作不密切，不能很好發揮出整體功能大于部分功能之和的優勢。對于如何更好地把握政府、社會、個人這三個鄉村生態補償治理主體之間關系，打造更加美好的補償治理新時代仍存諸多困難。

3.鄉村生態補償治理受眾參與度不足

鄉村生態補償治理要想取得較好成效，不僅需要黨政部門等治理主體的群策群力，還需要鄉村居民這一治理受眾對這一工作給予足夠的支持。然而現實情況表現為，治理受眾參與意識普遍淡薄，且缺乏相應參與平臺與途徑。鄉村居民生態補償治理意識淡薄的主要原因，包括鄉村居民自身文化教育水平較低，缺乏外界有效的提醒與監督，對鄉村生態環境的保護重視力度不夠。從外在原因看，鄉村居民主動參與生態補償實踐的意識偏弱，是因為生態補償標準偏低及補償資金絕大多數用于集體管護，真正能落實到鄉村居民身上的部分有限，嚴重影響了鄉村居民的補償積極性[8]。若鄉村居民參與意識淡薄，則表現出與之相應的實際行為必定不能發揮其應有功能與作用。從參與平臺與途徑層面，鄉村居民在參與補償治理作為時，多涉及概念性、指導性作為, 具體操作層面不足, 給具體工作落實帶來了一定困難。如何有效地提高鄉村居民參與補償治理的意識，如何強化他們與政府等相關治理主體聯系，這些看起來很簡單，但實施起來并不順暢。鄉村居民參與意識不是短時間就能提高的，平臺完善也不能一步到位。如何更好地解決困境，更好實現治理預期，仍然是當前必須思考和亟待解決的問題。

4.鄉村生態補償治理對象識別欠精準化

近些年，我國政府相關部門對鄉村生態補償治理的重視程度在不斷增強，特別是通過中央財政轉移性支付形式在“退耕還林”“退耕還草”和濕地保護等方面較好完成了鄉村生態補償治理預期。然而，這些政策落實到實際生活中，仍存在理想與現實的差距。可見，倘若無法把握好政府宏觀政策與鄉村微觀現實的契合點，不采取具體問題具體分析的態度，僅僅從宏觀視角把握鄉村生態補償治理，就無法取得預期成效。之所以出現此類困境，是因為界定鄉村生態補償治理對象時的范圍過于寬泛，缺乏具體可行操作性方案。雖然山林、湖海等是補償治理過程中需要重點保護的對象，但鄉鎮企業污染、城市高耗能轉移帶來的環境污染、鄉村旅游污染、農村生產生活污染等問題若處理不當，則直接影響補償治理進程。總之，當前面臨的棘手問題是補償治理對象識別欠精準，或者說，補償治理過程中應明確補償誰的問題。

5.鄉村生態補償治理環境干預系統性不強

鄉村生態補償治理不是單一由政府環保部門頒布政策，而是針對鄉村生態環境“問題集群”的一系列解決方案，是一個“政策集合”。既然作為一個“政策集合”,就要求在補償治理時注意加強環境干預，使之實施更快速、簡捷、便利。目前，鑒于我國國內補償治理狀況，在環境干預方面主要存在的問題可歸結為系統性不強，不能很好地把握鄉村生態補償治理主體、鄉村生態補償治理客體、鄉村生態補償治理環境、鄉村生態補償治理工具四者之間關系。主要表現為，缺乏一個行之有效的、整體的補償戰術，地方性鄉村生態補償治理與國家的大政方針不能協調一致，區域性鄉村生態補償治理資源分布不平衡等。有些偏遠農村地區鄉村生態脆弱，急需政府相關部門以及社會大眾資金、技術扶持，但是考慮到當地人煙稀少、資源匱乏、投資回報率低、國家財政撥款比較少等一系列現實因素，當地政府在著手改善本地區的鄉村生態補償治理時往往有心無力，存在系統考量、整體規劃等層面困境。

三、生態文明建設視閾下鄉村生態補償治理的必然對策

1.完善鄉村生態補償的法律體系建構

2001年4月，《生態補償條例》的起草工作正式啟動，該條例初步提出鄉村生態補償治理的定義、范圍、原則和機制等相關概念，這就意味著鄉村生態補償立法進入了實際操作層面，是鄉村生態補償工作一個轉折點。與此同時，黨的十九大報告也明確強調，進一步推進司法體制層面的改革，堅持立法的科學性、民主性，加強法律的普及力度，牢牢樹立法律面前一律平等的理念。這些都對鄉村生態補償立法工作的順利開展起到催化作用。但是，若要真正發揮出鄉村生態補償治理法律價值與功用，就必須構建鄉村生態補償治理法律體系。這個法律體系既要蘊含宏觀層面的、一般意義的法律規范，還應有區域性、針對性的具體法律規范。當前，鄉村生態補償治理試點工作正在深入開展，為了使鄉村生態補償治理工作具有強制性和長期性，國家必須在法律層面確立鄉村生態補償治理機制，加強鄉村生態補償治理立法工作，為鄉村生態補償治理規范化運作提供法律依據。只有從法律層面理清鄉村生態補償治理主客體及其權益與責任、界定補償金來源、規定鄉村生態補償基金管理和監督機構，才能為鄉村生態補償治理的公平正義提供判斷性依據和操作性工具，才能真正解決緊迫性的現實問題，實現補償治理預期。

2.健全鄉村生態補償“多元主體協同治理”機制

雖然政府在鄉村生態補償治理主體中扮演著關鍵的角色，但在當前，各政府作為治理主體形成的主體群也有價值理性訴求，有經濟人行為自由和利益博弈的實踐理性，因此，鄉村生態補償治理主體間也要在一定程度上發揮市場作用，適當加強基于黨領導下的多元主體參與程度。國家環境保護總局曾針對流域生態補償問題出臺了一系列的指導方案，明確指出要推動建立與流域生態補償治理相關的政府管理平臺，即堅持以政府為中心，同時廣泛匯集各方面的力量，共同治理流域內的生態補償。根據水質狀況來確定流域內的補償標準，維護治理主體合法利益，是運用市場手段進行鄉村生態保護的集中體現。在補償治理主體間引入市場機制，主要是通過建立市場體系讓補償成為市場性理性活動，利用市場調節作用來保證跨域鄉村生態補償治理主體間的公平、正義。當然，這種合作關系建構和市場理性適用性還蘊含以下幾個層面寓意：第一，共建。強調補償治理主體間通過簽訂協議的行為方式實現經濟理性和市場價值。第二，共治。即建立清晰收益產權制度與有償法權制度，明確補償治理主體權力與責任。第三，共享。即通過對開發利用、污染和破壞水資源的個人、企業征收鄉村生態環境稅來減少其污染行為，實現鄉村環境保護、鄉村生態補償。除了共同享受治理成本，多元鄉村生態補償主體在攜手進行補償治理過程中，也能共同享受鄉村生態保護帶來的長久收益。

3.完善鄉村生態補償治理受眾參與機制建設

鄉村生態補償治理受眾可以說是生態保護的主體，其能否有效參與，是補償治理工作成功的關鍵。在鄉村生態補償中，要保證補償治理受眾充分參與，必須從以下方面著手。一方面，培育補償治理受眾“公民意識”和參與能力。使治理受眾在鄉村生態補償中具有話語權和決策權，要使“公民”意識取代落后的“臣民”意識，即由以往消極被動服從轉變為積極主動參與。要培育治理受眾的“公民意識”，有針對性地對治理受眾進行補償治理方面宣傳教育，在治理受眾中普及補償治理基本知識，提高治理受眾補償治理意識和參與意愿。此外，還需要提高公眾教育水平，使他們能夠認識到參與補償治理工作是自身權利更是義務。同時，教育水平的提高也讓他們更具參與能力。教育水平是參與的前提。另一方面，提供補償治理受眾參與平臺和途徑。在治理受眾具有參與意愿和能力基礎上，提供參與平臺是確保參與工作落實的關鍵。在補償治理過程中，結合以往經驗，提出以下主張，第一，鼓勵受眾成立議事小組；第二，基層可以通過聽證會的形式，召集民眾就相關事宜進行投票表決，就治理受眾疑問進行回答，使治理受眾能充分地表達自己想法和意見；第三，相關補償治理主體可以通過門戶網站，為治理受眾提供參與平臺，讓治理受眾第一時間了解補償治理主體意圖和策略。

4.實現鄉村生態補償治理對象的精準化識別

“精準識別”是科學識別的基礎，是基于作為對象的精準識別、精準定位、精準管理和精準考核以達成補償治理的工作目的。補償治理應引起重視，但并不意味沒有原則、隨意性、漫無目的地對鄉村生態相關事項進行補償。近些年，一些鄉村出現了對政府號召理解不到位，對補償治理對象缺乏精準化識別的現象，如一提鄉村生態補償治理，人們第一反應表現為，鄉村又要加強植被保護工作，讓森林和草地恢復甚至超過以前的狀態，這種做法是不科學的，也不切實際，應該及時采取相應措施去糾正。具體表現為：第一，精準識別。結合當地實際情況確定補償治理對象，實行針對性整治，切不可盲目從眾。鞋子是否合腳，尺寸不是最重要，唯有穿上腳方可探其究竟。第二，精準定位。要學會用發展眼光看待補償治理對象，不要一直將補償治理對象固化為山、海、森林等。隨著鄉村旅游盛行，開展農家樂活動，人們在獲取收益的同時，也給當地鄉村生態造成不小負擔，此時，鄉村旅游污染問題就值得去關注，需要及時想辦法解決。第三，精準管理。制定明確、具體的目標和方向。將補償治理過程中的各種情況盡可能地進行量化，及時準確地收集、保存、分析，以便對補償治理中的關鍵環節進行有效調節。第四，精準考核。明確考核對象、考核內容、獎懲措施和責任追究，保障補償治理確定的對象是真正需要補償治理的，防止發生弄虛作假事件。

5.強化鄉村生態補償治理環境的系統性干預

系統性代表著事物操作運行有其內在邏輯體系，將零散的、相關的要素進行有序整理、編排，形成具有整體性的有機體。相對于補償治理而言，鄉村生態補償治理主體、客體、環境以及工具四種要素在其中扮演重要角色、履行關聯性作用。目前，針對補償治理環境系統性不強的問題，須處理好四者之間的關系，使之互相融合貫通、協調一致。具體可以采取以下措施：第一，集中精力于補償治理要素間分工和單元任務的分組歸類，制定一個行之有效的、整體的鄉村生態補償戰術。完善頂層設計工作，試圖從宏觀視角總體把握，做到胸有成竹，忙而不亂。第二，協調好國家大政方針與地方性補償治理的差異性問題。堅持以國家政策為指導原則，同時兼顧當地實際情況，做到具體問題具體分析。主體性、原則性的靈魂不能丟，但細微的地方可以適當修改。我們不能固守僵硬的標準、不知變通，要靈活處理好鄉村生態補償治理過程中出現的各種問題。第三，謹慎地處理區域性鄉村生態補償治理資源分布不均勻的問題。保持頭腦清醒，仔細地分析補償治理過程中影響區域性資源分布的根本原因是什么。第四，對癥下藥。若是補償治理資金缺乏，可以通過征收環境保護稅、號召自愿捐助等途徑籌集資金；若是政府相關部門出現“在其位，不謀其政”現象，可以通過人大代表聯系群眾制度、網絡上相關互動平臺等途徑促使政府部門接受監督，端正作風。第五，嚴格監督、及時反饋。各治理主體應積極履行補償治理職責，為鄉村生態保護出力。

結語

從我國生態文明建設的角度看，鄉村生態補償治理是推進生態文明建設取得較好成效的關鍵之舉。生態文明建設與鄉村生態補償治理之間存在彼此內部耦合關系，前者對于后者的價值屬性與發展空間起著根本性與決定性的作用，為其指明了宏觀的價值方向，后者為前者提供了實踐載體，同時后者的治理成效是衡量前者成績的重要指標。習近平總書記指出：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”[9]在實現中華民族偉大復興的歷史進程中，保障好鄉村居民的生態權益、推動生態文明建設取得更好成績，是我們必須要實現的目標之一。