試論構建科學完備的檢察監督體系

王祺國

摘 要：加快推進規范高效執法司法制約監督體系建設，全面貫徹落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》和浙江省委《關于進一步加強檢察機關法律監督工作的若干意見》，探索構建科學完備的檢察監督體系，是深入貫徹習近平法治思想的必然要求、有效落實新時代中國特色社會主義檢察監督體系的內在要求、奮力打造法治中國示范區的客觀要求。要堅持法治原則、開放共贏原則、系統觀念原則，構建完善的檢察監督法治保障體系、檢察監督權運行科學體系、檢察監督案件標準體系。

關鍵詞：檢察監督體系 必要性 原則 構建

自1982年憲法起，我國檢察機關是國家的法律監督機關的法治基本地位一直沒有改變;2006年中共中央制定的《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》指出，人民法院和人民檢察院是國家的司法機關。今年6月15日，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱中央《意見》）進一步明確，人民檢察院是國家的法律監督機關，是保障國家法律統一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監督體系的重要組成部分，在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家中發揮著重要作用。因此，在中國特色社會主義法治體系建設中，檢察機關既是高效的法治實施體系的重要主體，也是嚴密的法治監督體系的重要主體;檢察監督制度是憲法規定的國家的基本法律制度，檢察監督體系也是國家法治體系的重要組成部分。為加快推進規范高效執法司法制約監督體系建設，積極探索檢察監督體系的構建是其中的一個重要方面。從浙江所處的歷史方位看，構建科學完備的檢察監督體系更有著廣泛深遠的重大意義。

一、主要理由

習近平總書記殷切期望浙江省成為全面展示中國特色社會主義制度優越性的“重要窗口”，成為全國推進高質量發展建設共同富裕的示范區。理所當然，浙江省的檢察監督工作也應當成為全面展示中國特色社會主義檢察制度優越性的“重要窗口”，更好服務保障共同富裕示范區建設。我國已經進入全面建設社會主義現代化新時期，現代化的一個基本特征就是法治化，全面實施依法治國方略，高標準建設法治浙江，更需要構建高質量的科學完備的檢察監督體系。

第一，這是深入貫徹習近平法治思想的必然要求。2020年11月，中央召開了全面依法治國工作會議，確立了習近平法治思想在全面依法治國中的指導、統領地位。習近平法治思想博大精深、科學嚴密，深刻回答了新時代為什么要實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國，是貫徹全面依法治國方略的科學指南。習近平總書記在2020年11月16-17日中央全面依法治國工作會議上的講話中指出：“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性”;要“加強司法制約監督”“要加快構建規范高效的制約監督體系”。[1]習近平總書記對堅持和發展中國特色社會主義檢察制度高度重視，作出的一系列相關重要指示深刻闡明檢察機關法律監督的憲法定位、主要職責、基本任務，構成了習近平法治思想的重要組成部分。中央《意見》是習近平法治思想在檢察機關法律監督工作中的具體化，是當前和今后一個時期加強檢察工作的綱領性文件。[2]浙江是習近平法治思想的重要萌發地和先行實踐地，習近平總書記主政浙江時多次視察檢察機關，明確了省委常委會每年至少要聽取兩次以上檢察工作專門匯報，對做好檢察工作作出了一系列重要指示;特別是習近平同志出席2003年4月4日舉行的第十三次全省檢察工作會議時指出，檢察機關要“敢于監督、善于監督，勇于開展自我監督”。這為做好浙江省檢察工作提供了根本遵循。積極構建科學完備的檢察監督體系，是浙江深入先行踐行習近平法治思想特別是對檢察監督制度系列重要指示的必然要求。

第二，這是有效落實新時代中國特色社會主義檢察監督體系的內在要求。進入新時代，隨著社會主要矛盾發生全面深刻變化，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等各個方面提出了更多更高的要求。隨著國家監察制度的建立，檢察機關長期以來占據主導地位的貪污賄賂、瀆職侵權偵查職能已經整體上轉隸到監察委員會，而刑事、民事、行政訴訟法的重大修改賦予了檢察機關更廣泛豐富的法律監督職能和法律監督方式，特別是檢察機關提起公益訴訟制度的確立，使得新時代的檢察監督從內涵上、方式上發生了重大深刻變化。最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）明確提出的刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面協調充分發展的新格局，并被首次寫入中共中央文件，中央《意見》明確要求檢察機關“以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能，實現各項檢察工作全面協調充分發展”，特別是把行政檢察拓展到行政執法領域，規定“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正;在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了”。在法治體系內確立的國家檢察監督體系，迫切需要在省級層面不斷充實內涵、不斷探索創新，以更加具體化的檢察監督體系的構建先行探路，推進中國特色社會主義檢察監督體系更加成熟定型。

第三，這是奮力打造法治中國示范區的客觀要求。進入全面建設社會主義現代化新時期，打造平安中國、法治中國兩個示范區是法治浙江建設、平安浙江建設兩個相輔相成的重大工作目標。“構建規范高效的司法監督體系上率先突破”是六大有浙江辯識度、影響力的法治標志性成果，也是“要著力打造執法司法制約監督領域的標志性成果”[3]之一，構建科學完備的檢察監督體系已是題中之義。根據《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，《法治浙江建設規劃2021—2025年》明確指出要“健全保障檢察權充分行使的制度機制，完善監察監督與司法監督相互配合、相互制約制度機制”。長期以來，浙江檢察機關堅持高水平推進檢察監督工作，以辦案為中心的各項法律監督工作成效顯著，促進了浙江成為全國法治環境最優、司法文明指數最好的省份之一。浙江檢察機關率先監督糾正在全國有影響的“張氏叔侄強奸致人死亡案”等嚴重冤錯案件，為捍衛法治、守護公正創造了全國范例;在推進“四大檢察”全面協調充分發展中，浙江檢察奮力爭先，所創制的典型、新型案例為全國之首，到2021年5月，最高檢公布的110件指導性案例，浙江有18個，接近全國的六分之一，彰顯了浙江檢察在全國領跑者的姿態。浙江檢察監督的制度化同樣走在前列。早在2010年省人大常委會就出臺《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》;2019年7月，浙江省委在全國率先出臺《關于進一步加強檢察機關法律監督工作的若干意見》（下稱省委《若干意見》），為“四大檢察”全面協調充分發展作出系統性的制度安排。中央《意見》出臺后，浙江省委又以省委文件形式下發通知要求全省各級黨委認真學習貫徹，抓好落實。近年來，浙江檢察機關圍繞打造“重要窗口”率先出臺了刑事、民事、行政和公益訴訟檢察工作高質量發展的四個意見，使得浙江檢察監督高質量發展有了整體性布局，并在理論體系上作了先行的有益探索[4]。與此同時，伴隨長三角一體化國家戰略的有力實施，長三角區域檢察一體化機制初步形成，實踐進程加快，拓展了跨區域檢察發展的空間。

二、主要原則

（一）共性問題

站在全面建設社會主義現代化新的起點上，順應高質量發展的主線，既要看到浙江構建科學完備省級檢察監督體系的良好基礎、明顯優勢、有利條件，更要立足貫徹落實習近平總書記指出的“系統觀念、法治思維、強基導向”重要指示，清醒分析構建科學完備的檢察監督體系所面臨的共性突出問題。

1.監督理念上的不對稱是主要認識障礙。檢察監督是一項平等公權力主體之間互動性的法律實踐活動，是一種對立統一的辯證關系，對立性是統一性的基本前提。長期的實踐表明，檢察監督既存在檢察機關不愿監督、不敢監督、不會監督的問題，也存在被監督者不愿接受監督、回避監督、排斥監督的問題，歸根到底是檢察監督的雙方并沒有內心一致的認識基礎，這一認識差異不以檢察機關的意志為轉移。

2.監督標準上的不統一是主要內在障礙。我國三大訴訟法都以審判為中心進行權力、程序、方式配置，法律對檢察監督職能的規定不完整、不集中，存在大量籠統性、模糊性規定，特別是檢察監督標準存在很大的不確定性，實踐中理解和執行存在不少困惑，時常出現對檢察監督方式、績效評價上的異議。

3.監督信息上的不對稱是主要客觀障礙。檢察監督信息沒有法定的來源渠道，主要依靠檢察機關依法履行職能過程中主動獲取。執法、司法信息封鎖下的檢察監督力度和成效長期受制于線索匱乏、案源不足。近年來智慧檢察工程一定程度提升了檢察機關主動發現、研判、運用監督信息的意識和能力，但并沒有從根本上解決檢察監督信息、線索不暢問題。同時，檢察機關自身也存在監督信息開放不夠、檢察權運行智能化程度不強的問題。

（二）主要原則

筆者認為，構建科學完備的有浙江辯識度的檢察監督體系，對實證中國特色社會主義檢察制度的優越性、實踐中國特色社會主義檢察監督體系意義重大。最根本的是要在思想上、政治上、組織上全面加強黨對檢察工作的領導，確保構建科學完備的檢察監督體系的正確政治方向，確保行穩致遠。要在習近平法治思想指導下，全面深入貫徹落實中央《意見》和省委《若干意見》，在構建科學完備的檢察監督體系中更加強調以下重要原則：

1.堅持法治原則。一要堅持檢察機關的法治地位。我國檢察機關是憲法規定的國家的法律監督機關，這是檢察機關根本的法治地位。要自覺地把構建科學完備的檢察監督體系納入到國家權力制約監督法治化體系中，納入到浙江構建對執法司法制約監督體系中，充分反映檢察監督鮮明的法治立場、屬性和價值。二要堅持依法獨立公正行使檢察權。檢察監督是執法、司法鏈條中不可缺少的一環，在法定的范圍之內監督無盲區、無死角，應當有尊嚴和權威。構建科學完備的檢察監督體系的一個重要目的，就是更有利于檢察機關依法獨立公正地履行檢察權，不受行政機關、社會團體、公民個人的干涉，實現維護法治權威、司法公正的價值追求。三要堅持監督性和司法性的有機統一。監督性與司法性的高度統一是中國特色社會主義檢察制度優越性的重要體現，應當堅持在“在辦案中監督、在監督中辦案”的檢察監督基本思維和方式，夯實構建科學完備的檢察監督體系的思想基礎，釋放中國特色社會主義檢察制度的強大生命力。

2.堅持開放共贏原則。檢察監督是國家重要的法律監督制度，法律的公開與平等，決定了除法律有特別規定外，檢察監督必須是公開的、平等的。除了憲法和《人民檢察院組織法》，我國檢察監督的具體法律依據主要集中在刑事、民事、行政訴訟三大領域，法定方式主要是辦案，核心價值是既要維護國家法律的統一正確實施，維護社會主義法治的權威;又要保護國家利益和社會公共利益，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。以訴訟領域為主要作業空間和以訴訟案件為主要履職載體的檢察監督，必須體現公開透明的訴訟屬性，必須堅持雙贏多贏共贏的理念。特別是要正確處理檢察機關與被監督者之間平等的多元性關系。一方面，檢察機關與被監督者都是中國共產黨領導下的國家機關，在政治地位上是完全平等的，有著共同政治原則、政治立場、政治信仰，都要增強政治判斷力、政治領悟力、政治執行力;另一方面，檢察機關與被監督機關都是全面依法治國實施中的執法、司法機關，在法治地位上是完全平等的，都要遵守分工負責、互相配合、互相制約的法治原則，都有相同或趨同的法治原則、規律、價值和目標，完全可以在法治軌道內實現檢察監督從對立走向統一。所以，構建科學完備的檢察監督體系，檢察機關要“跳出檢察看檢察”“跳出監督看監督”，持更大的開放度、誠信度、包容度，實現法治共同體追求嚴格執法、公正司法的最大公約數。作為實施長三角一體化重要成員，應當把開放共贏的原則置于更高的位置，增強高質量構建檢察監督體系的戰略性、開放性，以先行者的有益探索加快檢察一體化的協作，進而推進長三角區域法治一體化步伐。

3.堅持系統觀念原則。系統觀念原則是高質量發展必須堅持的重要原則。構建科學完備的檢察監督體系的重要目的就是確保檢察監督走上整體性、可持續良性循環的高質量發展道路。對檢察監督而言，堅持系統觀念原則尤其必要。我國法律對檢察監督職能的授權分散在刑事、民事、行政訴訟法之中，而訴訟制度的核心是以審判為中心，因此，檢察監督職能除了審查逮捕、審查起訴、檢察偵查等外，大量反映在偵查、審判、執行等其他執法、司法機關主體適用的訴訟階段、環節，彼此之間缺乏程序上的必要連接、措施上的前后呼應。檢察監督效力大多限于程序性、建議性，大量轉化為啟動新的辦案程序之后被監督一方的新的考量因素，對案件的程序、實體沒有根本性的決定力。正因為如此，近年來法律授予檢察機關對司法工作人員相關職務犯罪依法可以立案偵查，建立公益訴訟制度，都有一個共同的前提即是在檢察機關履行對法律監督職能過程中發現的線索。它表明，法律上越來越強調對檢察監督應當加強整體上的制度設計。而實行的審查逮捕、審查起訴一體改革，懲治犯罪與預防犯罪職能的有機統一，也反映了檢察職能的優化組合。與浙江的經濟社會發展相對均衡相適應，一直處在較為良好法治條件和法治環境的浙江檢察監督的整體發展是全國最好的省份之一，特別是近年來貫徹落實省委《若干意見》，極大地推進了浙江檢察整體上的高水平發展。檢察監督工作的高質量發展，要求進一步把憲法規定的檢察機關自上而下的法定領導體制優勢，轉化為推進檢察一體化、檢察一盤棋的整體優勢，為堅定不移貫徹系統觀念原則提供有力的法律保障。

三、主要內容

（一）完善檢察監督的法治保障體系

要加強檢察監督，從根本上是要貫徹習近平法治思想，在國家層面，要以檢察監督立法的完善增強檢察監督實施中的剛性和權威，從而不斷完善中國特色社會主義檢察制度。在省級層面，根本之舉是要加強省人大及其常委會對檢察監督的支持和監督。習近平總書記指出：全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保證憲法和法律在本行政區域內得到遵守和執行。[5]由此可見，人大的法律監督與檢察監督是我國法律監督制度最緊密的法治共同體。根據中央《意見》和省委《若干意見》，筆者認為應當堅持法治思維，由省人大及其常委會把加強檢察監督整體性、系統性的法治保障納入省級十四五地方立法計劃，在充分調查研究、科學論證基礎上，適時出臺進一步加強檢察監督工作高質量發展的地方性法規，并推動設區市人大及其常委會加強對檢察監督高質量發展的立法，以加快完善省級檢察監督的法治保障體系，促進構建科學完備的檢察監督體系進程。

（二）完善檢察監督權運行的科學體系

一是探索建立檢察偵查體系。隨著反貪、反瀆偵查職能的轉隸，浙江省檢察機關已經沒有了專門的偵查機構，少量的對司法工作人員徇私枉法、濫用職權等職務犯罪的偵查由刑事執行檢察部門承擔。實踐證明，面對專業性、隱蔽性、對抗性強的司法工作人員相關職務犯罪偵查工作，沒有專門的組織系統保證是難以為繼的。我們認為，我國檢察機關是法律規定的重要的偵查機關，對管轄范圍之內的刑事案件都有立案偵查權。[6]參照廣東、海南、湖南、遼寧等省級檢察機關設立專門偵查機構的做法，浙江省檢察機關應當積極創造條件，經嚴格批準，建設專門的檢察偵查組織體系和檢察偵查運行體系，以檢察偵查的高質量促進更高質量的司法公正、清廉和文明。二是完善“公益損害與訴訟違法舉報中心”體系。2018年6月，經過批準，浙江省三級檢察機關增掛了“公益損害與訴訟違法舉報中心”牌子，兩年多來，它提高了檢察監督的社會影響力，拓展了主動發現線索的渠道，對推進“四大檢察”全面協調充分發展發揮著越來越重要的內生性作用，已經成為有浙江辯識度的重大創新成果。應當在浙江檢察監督進入高質量發展的新時期，把“公益損害與訴訟違法舉報中心”的功能與基層檢察機關12309服務中心整體上入駐縣級矛盾糾紛調處化解中心結合起來，進一步把檢察監督從發現線索到結果反饋推向更廣泛的社會領域，與進駐矛盾糾紛調處化解中心的信訪部門、法院、公安、勞動等部門一起，增強化解矛盾、參與治理、防控風險的法治化、協同化、系統性，在更大舞臺、更高境界上發揮“公益損害與訴訟違法舉報中心”推動“四大檢察”高質量的全面協調充分發展。三是完善鄉村檢察監督體系。受法律規定的檢察組織體系限制，我國縣域檢察監督工作城市化明顯，鄉村檢察監督工作幾乎缺位。這是我國檢察監督一直普遍存在的薄弱環節，是基層群眾不了解檢察監督工作的重要原因。近年來，浙江檢察機關把探索建立鄉鎮檢察室作為夯實基層基礎的重要舉措，平均每個縣有一個以上的檢察室，并在探索中積極與鄉村振興相結合，取得了積極成效。特別是順應鄉村治理重大決策的實施，檢察機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”，余姚、安吉、仙居等一些基層檢察機關探索了鄉村檢察官、鄉村微檢察、片區檢察官等行之有效的方式，成為鄉村治理法治化的一支重要力量。應當堅持“強基導向”，把夯實鄉村檢察基礎作為全國共同富裕示范省法治化建設的一個環節，打造成為有浙江辯識度的檢察監督新品牌。

（三）完善檢察監督案件標準體系

檢察監督必須堅持以辦案為中心，檢察監督工作的高質量發展集中體現在高質量的監督辦案，應當完善高質量的檢察監督案件質量標準體系。浙江檢察監督辦案的良好質效基礎和面臨新類型、疑難復雜案件突出的嚴峻形勢更加要求進一步完善高質量的檢察監督案件標準體系。一是完善嚴格執行“案-件比”的配套體系。2020年4月，最高檢印發了《檢察機關案件質量主要評價指標》，指出具體的“案子”進入司法程序后所經歷的有關訴訟環節統計出來的“案件”之間形成的“案-件比”公式，是衡量檢察辦案質效的主要評價指標，即一般而言，“案-件比”越高，說明“案件”在司法程序中重復次數多、辦案周期長，引發的矛盾糾紛多、司法資源浪費多等一系列負面問題，故案件質效就越低。經過1年多的實踐，“案-件比”已經成為新時代檢察監督案件評價的主要依據。據公開報道，2020年，檢察機關深化運用“案-件比”質效評價標準，全國刑事檢察辦案的“案-件比”已經從2019年的1：1.87下降到2020年的1：1.43，減少了相當于41.2萬個程序環節和統計中的案件。[7]這背后顯示出來的是案件質量、效果、效率的提高，檢察監督公信力和權威性的增強。浙江作為“重要窗口”，應當進一步完善執行“案-件比”制度的配套體系，特別是更要注重檢察監督源頭性、協同性、多樣性和說理性，增強檢察監督的治理意識、共贏理念和強基導向。二是完善檢察監督案件高質量的標準體系?！鞍?件比”檢察監督案件質量評價體系的有效確立從內在上要求建立高質量的檢察監督案件的標準化體系，增強檢察監督的主導性和話語權。2020年，浙江省人民檢察院已經率先制定了《浙江省檢察機關案件質量等次評定標準（試行）》，基本上解決了不同類別檢察監督案件的質量等次評定問題。應當在堅持以審判為中心、堅持檢察監督屬性基礎上，進一步吸收最高人民法院、最高檢公布的不同類別的指導性案例的元素、原理及其精華，完善在全國有標桿意義的省級主要檢察監督類案的高質量標準體系。三是完善檢察監督案件質效評價體系。以辦案為中心的檢察監督應當完善有公信力的案件質效評價體系，主要方向是增強開放度。近年來檢察監督工作顯著增強了開放性，一個時期的檢察監督主要辦案數據都向社會開放，典型案例都在媒體發布，與此同時，如何評價、評定案件的質效，外界參與度、知曉度并不高，由此導致人們對檢察監督辦案質效上的懷疑，影響檢察監督的公信力和權威性。浙江檢察機關應當持更加開放、自信的態度，在進一步開展案件聽證、邀請專家參與典型案例評選、聽取被監督方對檢察監督案件質效的意見等基礎上，完善面向社會的開放型檢察監督案件質效評價專家團隊機制、大數據評價機制、新媒體發布機制;對于特別專業、敏感的檢察監督類案，如公益訴訟案件、查處司法工作人員相關職務犯罪案件等，還可以建立第三方獨立的案件質效評價專門組織，既有利于增強檢察監督辦案的公信力，也有利于加強社會對檢察機關依法履行法律監督職能的監督。

進入數字化改革的新時期，面對日新月異的網絡法律問題，推進檢察監督現代化的必由之路，是必須把大數據檢察監督體系放在檢察監督體系優先建設的戰略位置。按照“整體智治、高效協同”的方針，既要堅持以雙贏多贏共贏的檢察監督新理念，在外部推動建立和完善執法、司法與檢察監督信息的互通共享體系，完善檢察監督鏈相匹配的監督信息鏈，從根本上破解執法、司法、監督信息部門封閉、行業壟斷的信息壁壘，推動檢察監督在法定監督領域信息資源無障礙的貫通，增強檢察監督在動態執法司法中的預防性、治理性、經濟性功能;又要按照全面協調充分發展的檢察監督新理念，在內部著力完善檢察監督的數字化治理體系，在智能化案件管理系統迭代升級的同時，把著力點放在以智能化增強監督力、豐富監督內涵上，如智能化精準發現線索、引導調查審查，提高精準監督的判斷力、及時監督的決策力、跟蹤監督的執行力，最大程度增強監督辦案的精細化、精密性，確保檢察監督高質量、高效率，并從內涵上提升檢察監督從個案監督走向類案監督、從治標監督走向治本監督、從被動監督走向主動監督、從事后監督走向源頭監督，從單方監督走向協同監督的根本性轉變，最大程度地發揮檢察監督的社會治理效果;要以智能化改進檢察監督的方式，如對非羈押的犯罪嫌疑人、被告人實行數字化管控，對跨區域、系統的重大案件實行數字化辦理，對檢察一體機制實行數字化運行等。