征收補償安置協(xié)議糾紛是否屬于必要共同訴訟

謝慧陽　葉麗雯

一、基本案情

2018年，袁某所在村社涉政策征收。2018年3月，袁某作為戶主與某街道辦達成征收安置補償協(xié)議，約定袁某一家安置人數(shù)為3人，分別是袁某、黃某（袁某丈夫）、袁某某（袁某兒子），按照政策規(guī)定，袁某等3人住房安置面積應為105㎡，實際安置105㎡房屋一套。協(xié)議同時對房屋、附著物補償以及獎金、搬遷費、過渡費發(fā)放等進行了約定。2019年1月，袁某與黃某離婚并分戶。2019年10月，袁某以某街道辦未按照征收安置協(xié)議約定履行交付105㎡房屋義務為由，向法院提起行政訴訟。2019年12月，法院作出一審判決，駁回袁某的訴訟請求。

該案對于法院是否遺漏了必須共同進行訴訟的當事人存在爭議。

二、分歧意見

第一種意見認為，該案屬于必要共同訴訟。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第72條“共有財產(chǎn)權受到他人侵害，部分共有權人起訴的，其他共有權人為共同訴訟人”以及第27條“必須共同進行訴訟的當事人沒有參加訴訟的，人民法院應當依法通知其參加;當事人也可以向人民法院申請參加”的規(guī)定，本案中，戶主并非法定主體，涉案的征收安置補償協(xié)議當事人一方為多人，他們共同擁有對安置房屋的財產(chǎn)權（債權），訴訟標的是共同的，由于黃某、袁某某沒有參加訴訟，法院應當依職權通知其參加。

第二種意見認為，袁某與某街道辦達成征收安置補償協(xié)議，并根據(jù)該協(xié)議提起相關行政訴訟，未違反法律規(guī)定，符合其他家庭成員利益，應當認為是適格的訴訟當事人，法院不存在遺漏其他必要共同訴訟當事人問題。

第三種意見認為，袁某確實可以代表全家簽訂征收補償安置協(xié)議，以及提起相關訴訟，但是本案中黃某在訴訟前已經(jīng)與袁某離婚，不是袁某家庭成員之一，因此法院應當追加黃某作為訴訟當事人。

三、評析意見

本案爭議焦點涉及征收安置補償中戶的地位、行政協(xié)議法律適用、代表規(guī)則等多個問題。筆者同意上述第三種意見，理由如下：

（一）行政與民事的分野：征收補償安置通常以戶而非以個人為單位

征收補償安置協(xié)議是行政協(xié)議的一種典型形式，既有行政管理性的一面，又有民事合同性的一面，既應該受行政法規(guī)制，又應該在此基礎上適用民事法律規(guī)范?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第27條第2款規(guī)定：人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關于民事合同的相關規(guī)定。然而，征收補償安置協(xié)議與普通民事合同仍有較大差異，其參照適用的主要是民法關于合同履行、效力等方面的規(guī)范，在協(xié)議主體等方面則有明顯的不同。民事法律具有鮮明的個人主義色彩。對個人權利的保護以及個人意思自治原則的強調是近代民法建構起來的基礎。在民事法律規(guī)范上，家或者戶并不是當然的民事主體，僅個體工商戶、土地承包經(jīng)營戶主體地位被有限承認。然而在行政管理實踐中，由于以習俗支撐的家庭制度以及以行政支撐的戶籍制度的存在，同時也是基于行政效率的考慮，家戶具有非常重要的地位和生命。（2018）最高法行再107號行政判決、（2019）最高法行賠申1133號行政裁定、（2020）最高法行申5519號行政裁定等均明確，對于農(nóng)村居民宅基地以及人員的征收安置補償，一般以戶為單位。對于國有土地上房屋，（2019）最高法行申3661號行政裁定同樣認可“根據(jù)征收補償工作的慣例和實踐做法，征收人與被征收人簽訂補償安置協(xié)議一般以家庭或戶為單位”。所以，在一般的征收安置補償中，家戶被認為擁有類似土地承包經(jīng)營戶的主體地位，行政機關無需就安置補償問題與每個家庭成員達成一致，只需要將他們作為一個整體對待，至于家庭成員之間權益劃分，則留待他們通過民事訴訟程序予以解決。

當然，征收補償安置以戶為單位并非絕對，（2016）最高法行再82號行政判決書中就強調，在以“戶籍”為分配原則的同時，對于因“戶籍”與“產(chǎn)權”關系不一致導致的單純以“戶籍”為標準安置補償顯失公平的情形，應適當兼顧被征收房屋的“產(chǎn)權”屬性，體現(xiàn)出房屋的居住價值。

（二）特殊的代表規(guī)則：家庭成員可代表全家簽訂征收補償安置協(xié)議或提起訴訟

雖然法律沒有明確賦予戶的主體地位，但在征收補償安置實踐中，戶實際就被當做成了類似于土地承包經(jīng)營戶的主體。所以，以戶為單位的征收補償安置協(xié)議，不是一個多主體的行政合同，不會因為共有而產(chǎn)生共同訴訟形態(tài)問題。實務中，僅個別法院，如蘇州市中級人民法院（2019）蘇05行終466號行政裁定，認為征收補償安置協(xié)議糾紛屬于必要共同訴訟。相反，包括最高人民法院在內(nèi)的大多數(shù)法院均未將此類訴訟當作必要共同訴訟。（2017）最高法行申8882號行政裁定、（2018）最高法行再107號行政判決、（2020）最高法行申5519號行政裁定等諸多裁判均表明，無論是家庭成員內(nèi)部意見一致還是不一致，安置補償協(xié)議糾紛都不是必要的共同訴訟。

家庭成員與行政機關簽訂征收補償安置協(xié)議實際是一種代表行為，而不是代理行為，并且歸納（2019）最高法行賠申1133號行政裁定、（2018）最高法行再107號行政判決、（2020）最高法行申5519號行政裁定、（2018）最高法行申246號行政裁定、（2019）最高法行賠申1133號行政裁定等裁判，可以發(fā)現(xiàn)，最高人民法院在此類問題上大多采取了相當寬松的代表規(guī)則，即無論是戶主還是其他家庭成員，均能夠以自己的名義，代表全家簽訂征收補償安置協(xié)議，并且無需其他家庭成員授權或者內(nèi)部達成合意，也不需要區(qū)分家庭內(nèi)部產(chǎn)權份額或者產(chǎn)權具體登記在誰名下，即便離婚了只要沒有分戶也一般不影響簽訂的實際效力。

（三）基于戶的分離：本案法院應追加黃某作為共同訴訟當事人

在本案中，袁某作為戶主代表全家與某街道簽訂補償安置協(xié)議，符合全家的整體利益，不違反法律法規(guī)強制性規(guī)定，應當認定為有效。在訴訟過程中，由于袁某某與袁某仍然同屬于一戶，根據(jù)上述判例，袁某可作為代表提起訴訟，法院無需追加袁某某作為必要共同訴訟人。

然而，在提起訴訟前，袁某已經(jīng)與黃某離婚并且分戶。（2016）最高法行再82號行政判決書載明：“在集體土地征收的安置補償過程中，戶主有權代表家庭成員簽訂安置補償協(xié)議的前提是協(xié)議簽訂時，協(xié)議所涉人員的戶籍均在一戶上。但案涉《住房安置協(xié)議》簽訂時，當事人與其母親已經(jīng)分戶，其母親代表當事人處分安置補償利益的權利基礎不復存在，此時合并安置，顯然于法無據(jù)。”本案中，雖然在協(xié)議簽訂時，袁某與黃某同為一戶，袁某作為戶主簽訂補償安置協(xié)議應屬有效;但當二人已經(jīng)離婚并且分戶，安置補償協(xié)議一方主體就從單個主體變成了復數(shù)主體，袁某就不能當然代表黃某提起訴訟。因此，根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第72條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第27條之規(guī)定，法院應當依職權通知黃某參加訴訟。